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贫困地区多元化精准脱贫的路径设计与退出机制（上）
黄承伟 国务院扶贫办全国扶贫培训宣传中心主任
大家好。非常高兴有今天有这个机会，到我们西部开发学习网和大家一起交流，扶贫脱贫攻坚的话题。我们都知道现在脱贫攻坚是我们的一个热点，脱贫攻坚工作已经成为我们党、国家、全社会的一个重点的工作。所以向大家介绍中央关于脱贫攻坚的相关的决策部署，特别是目前的一些进展，以及未来的一些走势，我觉得这对大家了解这项工作，非常的必要。对于大家以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，坚决打赢脱贫攻坚战皆是一个提高认识，凝聚共识的工作。
我今天的讲课的题目就叫贫困地区多元化精准脱贫路径设计与退出机制。我想在这两个多小时的时间，主要和大家交流四个方面的情况。第一个全球减贫进展和我国扶贫开发新阶段，简要地从国际减贫的形势开始入手，转到我们国家为什么要进入脱贫攻坚战，有哪些新的特点？第二个，我国精准扶贫、精准脱贫方略的顶层设计，打赢脱贫攻坚战，精准扶贫、精准脱贫是基本方略，那么这基本方略中央是怎么考虑的，怎么设计的，这是贫困地区精准脱贫路径设计的基础。所以我想这作为一个内容和大家交流。第三，贫困地区精准脱贫路径的设计与实践，那么从中央这几年的脱贫攻坚、精准扶贫、精准脱贫的进程来看，中央关于贫困地区精准扶贫、精准脱贫的路径，有顶层设计，那么地方也有地方的结合过去的实际的这种二次设计以及基层的实践，那么这部分对于大家了解中央的决策，和各地方的实践的经验，是有帮助的。最后一个就贫困退出的机制和考核评估体系，给大家做介绍。因为脱贫攻坚最主要的后面要实现我们的，尤其实现我们的脱贫攻坚的目标，那么怎么样才能实现目标？到什么样的程度才能算脱贫？就需要有一套严密的退出的机制，怎么才算达到退出就需要有严格的考核评估的体系做保障。这样我们的脱贫的质量才能够经得起群众的考验，经得起实践的考验，也经得起历史的考验。
一、全球减贫进展与我国扶贫开发新阶段
（一）全球减贫的进展及趋势
下面开始第一部分，全球减脱进展与我国扶贫开发新阶段。第一个问题，全球减贫的进展及趋势。我们国家是全球最大的发展中国家，减贫依然是我们国家面临的一个主要挑战，和其他发展中国家一样也是必须在发展进程当中，解决好的问题。那么从全球来看，在过去的七十年全球的减贫呈现出这样几个特点，第一个特点就是成就巨大，所谓的巨大过去在七十年前，因为在二战刚结束，整个全球的贫困的状况非常的严重。倒回去三十多年前我们大概还有二十多亿的贫困人口，那么直到去年就2016年，我们剩下的仅仅还有七亿左右的贫困人口。所以在过去的六十多年当中，特别是过去的三十多年当中，几十亿的贫困人口摆脱了贫困，这说明了全球的减贫成就是非常的巨大的。
另外一个第二个特点，就是挑战依然非常的明显，也就是剩下的贫困人口和我们国家剩下的贫困人口一样，你越往后扶贫的难度越大，是最难啃的硬骨头。所以它的挑战非常之大，全球呈现出共同的特点。
第三个特点就是目标非常明确，2015年第70届全球联合国发展大会，190多个国家的首脑确定同意通过了一个日程，叫《2030年可持续发展议程》，那么这个全球达成共识的这个可持续发展日程的首要目标，就是消除绝对贫困。所以未来十五年，也就是到2030年，全球的减贫的目标就是消除绝对贫困，这个目标非常的明确，这是目前全球减贫的一个趋势当中的一个特点。
第四个特点就是前景看好。为什么叫前景看好？也就是说在未来的十五年，只要全球保持每年减贫五千万人以上，就能够以此实现2030年消除绝对贫困的这样的目标。当然这个目标的实现取决于外在的环境，以及取决于各个国家如何有效的治理贫困，以及更有效的激发贫困人口的内生动力，等等。
所以从这几个方面来看，我们可以看出，全球的减贫的一个总的趋势和特征。那么这张表反映的是全球贫困人口和贫困发生率的变化的情况，是从1981年到2013年这种情况，那么从柱形图来看它是贫困的人口，从这个斜线它是每年的这个贫困人口的这种变化。那么从这个趋势我们可以看出整个下降的趋势，还是非常的明显的，所以从这个角度来看，我们国家在过去三十多年当中，减贫的成效非常的显著。从全球上来看也是很显著，当然由于中国的显著，所以带来了全球的显著。这也是可以成立的，因为在过去三十年，有些国家，有些地区，它的减贫的成效相对来说还是比较缓慢的，比如撒哈拉以南部的非洲的地区。
这张图这是反映出的是全球贫困人口分布的情况。从这个图来看我们可以看出，全球贫困人口数量最多的在南亚地区，也就是以印度、孟加拉、巴基斯坦为代表的南亚的国家，它占了全球贫困人口40%多左右。另外一个就是非洲地区，那么非洲在我们的印象当中都是相对比较欠发达，而且贫困的程度比较深的。那么从贫困人口的分布情况来看，大概排在全球的第二。第三个区域就是东亚和太平洋地区，就是我们国家所在的地区，这些地区在过去的三十多年当中，减贫的速度是最明显的，不仅仅是我们国家，在这个区域当中的其他国家也比较明显的，取得比较明显的减贫的效果。当然我们国家是最为显著的，那么剩下的这些贫困人口，按可比标准主要拉丁美洲可能有一部分，然后发达国家它有一部分，但是发达国家的贫困概念跟我们的这个概念它是不同的，它主要是相对贫困的概念。这样一张图给大家有一个全貌性的概要性的了解，就知道全球的这种贫困的状况。
那么第三个图就全球贫困人口的地区分布。从这张图里边1990年到2015年可以看出来，就是不同的地区它贫困发生率下降了这种情况，从里面我们可以看出，东亚太平洋地区，也就是我们国家所在的这个区域，从1990年的贫困发生率60.8%，下降到2015年的4.1%，所以我们可以看出，这个区域从线的斜度可以看出这种趋势，这也反映出这个区域减贫的这个成绩的巨大。
第四张表给大家展示的是有两个都是世界，或者说全球的发展日程。一个日程就是从1990年到2015年，也就是我们大家都知道叫千年发展目标，那么到2015年这个目标从全球范围来看，基本上实现了。我们国家是在2003年左右首先实现了贫困人口比例减半的这个第一个目标，然后我们在到2015年的时候，也是全部实现了所有的这种指标，是全球在千年发展目标实现程度，实现的速度最快，实现的程度最好的国家。
那么右边的这个日程，我们叫做《2030年可持续发展议程》，刚才我已经说到的，是2015年联合国70届发展大会190多个国家首脑共同确定的一个发展日程，这个日程当中包含了十七项目标，第一项目标就是消除一切形式的贫困。也就是说全球发展未来十五年的主要任务，排在最前面的也是消除绝对贫困，那我们来看一下，就是说《2030年可持续发展议程》当中的首要目标减贫，对照上到底它是有哪些内容，然后对照一下我们国家的脱贫攻坚，就可以知道我们现在的脱贫攻坚和全球的减贫的目标，要求它是相一致的。
那么从国际上来看，这个联合国建议确定的可持续发展目标，共有十七项目标，一百六十九项具体的子目标。其中第一项目标是消除一切形式的贫困，这消除一切形式的贫困包含五个具体的子目标，第一个到2030年在全球消除平均每人每天生活费不足1.25美元的极端贫困，那么2015年世界银行把1.25美元的标准调整为1.9美元，所以现在是1.9美元，每天的生活费不足1.9美元的都叫极端贫困。那么我们国家是按现在的标准是按照2010年农民人均纯收入每年2300块钱的不变价来测算的，如果按照购买力平价，也就是可以换算的比例来换算的话，我们现在的贫困标准大概相当于每人每天的消费支出大概是2.2到2.3美元之间，也就是说我们的标准是略高于全球的这个极端贫困标准的。这是第一个。
第二个到2030年根据各国标准，将各年龄段的贫困人口和贫困儿童比例减少一半以上。这反映出全球的减贫要更加的精准到每个年龄段和不同类型的贫困人口，特别强调了儿童的重要性，我们现在脱贫攻坚、精准扶贫、精准脱贫也是这样的一个要求。
第三到2030年实施适合各国国情的社保制度，大规模覆盖穷人和其他弱势群体，那么这和我们国家的是一样的，我们现在已经建成了全球最大的社保制度，其中农村的最低生活费保障制度，这是一个很重要的组成部分。
第四，到2030年确保所有人特别是穷人和弱势群体，享有获得经济资源的平等权利，享有基本服务获得土地和其他形式财产的所有权、使用权，获取新技术和金融服务等。那么在这一点上我们国家现在的精准扶贫、精准脱贫正在努力推动这些方面的这个实现。比如说现在我们的农村的三权分治的这种改革，也包含我们在农村推行的电商扶贫、光伏扶贫，等这种新的业态，包含我们现在针对穷人的扶贫小额信贷的这种服务，都可以实现这个目标的这种要求。
第五就是到2030年增强穷人抵御灾害风险的能力。这当然是跟我们精准扶贫、精准脱贫的一个重要的内容。
所以综合来看中国的脱贫攻坚的目标和全球2030年要实现的可持续发展目标当中的第一个目标，消除绝对贫困是一致的。换句话来说，如我们在2020年全面建成小康社会的时候，按照十八届五中全会确定的现行标准上，农村所有的贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性贫困。那么我们可以说到2020年我们提前十年实现了全球2030年可持续发展的减贫目标，那么显然这样的一个目标，这样的一个成就，对于树立我们国家的良好形象，展现呈现我们国家的道路、理论、制度自信，都是一个很有利的这种证明。
这是第一个，我想跟大家简要地有一个概括，因为大家平常不是太注意，所以我相信这样减少以后，大家对全球的减贫的这种现状，贫困的状况会有一个了解。
（二）我国扶贫开发成就与2014年贫困特征
那么第二个我国扶贫开发的成就与2014年的贫困特征，为什么2014年的贫困特征呢？因为我们是从十八大以后，开始大规模的建党立卡，所以到2014年才有了整个全国的一家一户的贫困人口的，总共8962万人的这个档案。那么根据这个大的数据我们进行简单的分析，在基于这些分析来制定为中央的各项决策部署提供依据，所以和大家介绍一下我们国家的这些贫困人口的分布特征，这是对于我们打好脱贫攻坚战是非常有价值的。
这张图我们可以看出，改革开放以来我国在国际标准下的，我国减贫的情况，那么这两个有两个曲线，红线的这个是低标准线，就是1.5美元消费标准的，这个从这个图来看可以看出，整个下降的趋势非常的明显。那么第二个是黄色的线，是国际上的还有一个比较高的标准，就是两美元的贫困线的标准的。那么也可以看出它下降的趋势也是非常的明显，只不过就是说到了这个2011年的时候，在两美元之上我们还有2.5亿的贫困人口，但是对于这个1.25美元以上，我们剩几千万的贫困人口，只不过区别就在这儿。所以可以看出我们减贫的成就确实非常的巨大。
那么这是中国每天1.9美元的贫困人口，贫困发生率。也就是世界银行调整了这个新的国际的贫困线以后，我们可以从这个图看出来，我们的减贫的效果和减贫的趋势，也是非常的明显。那么在1981年的时候，我们当时还有8亿多的贫困人口，当时的贫困发生率是88.32%，到了2013年我们只剩下了2500多万贫困人口，剩下的这个贫困发生率只有1.85了。所以这样的这个标准下，国际标准下可以比较的标准下，我们可以看出我们国家的减贫的这个成效。
那么回过头来我们来看，就是说基于2014年我们整个建党立卡的数据，我们的贫困特征是怎么样的。首先从区域的分布来看，2013年农村贫困人口在600万以上的省份，我们总共有6个，这张图可能大家你可以对一下，你们的省区是不是在这里面。
另外一个贫困人口的分布，从右边的这张图可以看出来，右边这张图红色的这部分，是重合县的贫困人口，所谓重合县它既又是片区县，又是国家扶贫开发工作重点县。因为我们国家现在有两类贫困县，一类就是2011年确定的就是592个国家扶贫开发工作重点县，另外这也是2011年我们划定了14个连片特困地区，其中包含有680个县，这680个县当中有一部分是和国家592个国家扶贫开发工作重点县是重合的，那么这重合的部分，就是这红色的部分的贫困人口，可以看出主要分布在这里面。那么这两类线扣除重合的，总共是832个县，我们统称为贫困县。所以从这个角度来讲，可以看出我们的这些贫困人口最主要的还是分布在贫困县范围当中。当然也还分布有一部分是片区县不重合的部分，也有部分是在非片区的县。这是从区域分布来看。
另外一个从14个连片特困地区的贫困人口和贫困发生率来看，这是在左边这张图，我们也可以看出，这样的一种变化。也就是不同的片区，它的贫困规模不一样，人口规模不一样，贫困发生率不一样。但是和全国的其他区域相比，它的共同特点都是存在比较高的贫困发生率和比较大的贫困人口的规模。
这张图是反映出区域的这个贫困人口，农民收入的这种变化的趋势，这里面有几条线，蓝色的线是全国农村居民收入的这种趋势，是从2002年到2013年也就是过去的十年这个趋势，红色的线是重点的县，农村居民收入的增速。那么这个绿色的线是全国农村的，农村和重点县收入的差距。从绿色的这条线我们可以看出，它是一种下降的趋势，也就是说在过去的这十年，贫困地区或者说重点县的农民人均纯收入的增长的幅度，它是快于全国的农民人均纯收入增长的平均水平的。这样这也反映出我们的扶贫的成效。
这张图是什么呢？是用过去十年，2001年到2010年的这个十年，每年我们减贫的数量，来说明每年要减少一千万以上的贫困人口，因为我们今后这几年打脱贫攻坚战，每年都要减少一千万以上的贫困人口。所以用这十年数据我们可以告诉我们，每年要减少一千万的贫困人口的难度是非常之大的，因为在过去的这个2001年到2010年这十年，只有两年减贫的人数是超过一千万的，其中2007年为什么要达到一千三百多万？主要的原因是当年农村全面实行了农村最低收入保障制度，这样的一个普惠性的政策。对于相当部分的贫困人口，由于享受了低保，所以达到了贫困线标准以上，就等于是脱贫。这是一方面。
另外一个我们来看，从我们的整个贫困人口的区域分布来看，这可以在这张图上面，这张图展示的是我们确定的14个集中连片的特殊困难地区，那么这些地区集中了我们相当多的这个贫困人口。
这张图是反映出用建了立卡的数据反映出我们的贫困的人口的分布，那么从红色的这个区域，颜色越红说明这个地区的贫困人口的数量越大，那么我们可以看一下各位的这个所在的省区，哪里是最红的。你比如说整个南部的这一片，什么云南、贵州、广西，这个都比较红，然后过来，甘肃、宁夏等等，这个贫困颜色都是很红的，包括西藏。
那么这是从人口学的特征我们来看一下，贫困人口的这个分布。这张图从左边是全国乡村人口东、中、西部的分布的情况，那么从一般性的这个是总体的人口，从中部占了42%，西部占32%，东部占25.7%，那么这跟我们的这个日常的这种常识的理解是一致的。右边这张图是什么呢？就是贫困人口在东、中、西部的分布，那么从这个图可以看出，西部占了贫困人口数占了一半，49.7%，中部占了43.4%，那么这两者加起来就占了93.1%，剩下的6.9%是分布在东部。所以这跟我们常识性的了解也是一样的，就是我们贫困人口的分布主要在中部和西部地区。
从这张图我们来看区域特征，就贫困人口分布的区域特征，也就是颜色很深的这部分，它的贫困发生率就很高，贫困发生率就是贫困人口占总体农村人口的这种比率。那么这颜色最深在哪儿呢？比如说甘肃、贵州、西藏，西藏它为什么深？它最主要的原因是它的人口基数它比较小，它两百多万人，然后贫困人口数量在四五十万，虽然不多，但是相比起来它的贫困发生率就很高了。这也反映出我们的脱贫攻坚的着力点放在哪儿，我们都知道前一周6月23号，习近平总书记在山西太原市主持召开了跨省的，叫深度贫困地区脱贫攻坚的座谈会。这个会最主要的任务就是分析和制定破解深度贫困地区，深度贫困问题的对策。所以这个总书记发表一个长篇的讲话，我们现在正在学习相关的省，相信也会很快地组织学习和制定贯彻落实的措施。那么这里面红色的这部分，颜色越深就是我们所针对的这个深度的贫困地区。
从贫困人口的特征我们来看这张图，人口特征你可以从不同的角度来分，比如性别，比如年龄。那么我们从年龄来分，我们先挑一个老年的贫困人口的比例，从全国一般人口的特征来看，全国乡村人口的年龄结构当中，60岁以上的老年人占17.1%。但是就全国而言，贫困人口当中它的老年人的比例，60岁以上的比例占到了将近20%，比一般性的情况高出了将近3个百分点。这就说明我们的贫困人口当中，老年人的贫困问题是更严重的，这也为我们的政策制定提供了一个指引和方向。
那么从文盲和半文盲的比例高的这个特征来看，因为我们一般的都理解，都认识，或者说我们在实地调研当中都会发现，贫困人口都存在有一个文化素质普遍偏低的这样一种事实。
从全国乡村人口的文化程度比例来看，文盲、半文盲的这个比例，大概占的是7.5%。但是贫困人口当中文盲、半文盲这个比例占到了将近15%，也就是一般性人口当中的，超过了是它的这种两倍。显然就是说这是为什么脱贫攻坚越来越难？主要就是说扶贫的对象他的文化素质他就低，所以对于我们扶贫的这种精准扶贫、精准脱贫的这种要求，显然要的着力点要把放在素质的提高上，它的难度会更大。
那么这张图从劳动力和劳动力的情况来分析的，那么这劳动力的情况分析，我们所有的贫困人口八千多万的贫困人口，将近三千万户的贫困家庭来看，没有劳动能力的比例占到34%，丧失劳动能力的占6.6%。这两部分算起来，也就是说40%左右的贫困人口是没有劳动能力的。那么这样的一种现状对于我们依靠产业扶贫来脱贫的，那么显然就面临困难了。他连劳动力都没有，那你怎么去通过发展产业来扶贫呢？在有劳动能力这部分，我们大部分的是普通的劳动力，也就是说没有更高的这种技能的，这也是我们扶贫对象的一种现实，也为我们开展这个扶贫工作提供了一个决策的依据。
那么这张图是建党立卡贫困户贫困原因的复杂多元，就是说这反映出贫困致贫原因的一个特点，从这里面来看，有42.2%它是由于因病致贫的。其第二位的是缺资金，然后是缺技术、缺劳动力，因学、因残、因灾、自身发展动力不足等等，那么显然因病致贫是致贫原因当中的首要。所以怎么解决好因病致贫的问题，是解决贫困问题的一个关键，是精准扶贫、精准脱贫的一个关键。
即便是因病致贫它在不同的地区，不同的区域的这种分布，占的成因也不一样，你比如说在东部它可能这个因病致贫的，根据大数据显示，它占到了58%，在中部占到了51.6%，但是在西部只占28.9%。所以不同的区域我们在制定政策的时候，你就不能是千篇一律了，都能是一样的了，因为它致贫原因本身就不一样，这就是我们为什么总书记要提出来精准扶贫的一个很重要的原因。因为你只有精准你才能够辨识出它真正的原因了。
那么我们从上面这几张大数据显示出来的图，更能够坚定我们实施精准扶贫、精准脱贫方略的这个信心。因为你只有这样精准，你才能够提高整个扶贫开发的整体水平。
这张图是因疾病致贫的比例，颜色深的他因病致贫的这个程度就比例就会比较大。那么这张是因缺资金的，同样颜色深的缺资金的程度就越深。这是因技术致贫的，当然这种各种致贫因素它是一个重复的这种统计，并不是说能单独分出来，这可能是因为完全是因为因技术，因为很多贫困户他可能是多种原因所造成的。
所以这是第二个，就是说从第二点给大家介绍的情况来看，基于2014年的我们整个贫困人口的大数据的分析，我们可以看出，贫困的人口的分布他呈现出不同的这种特征，从人口学角度来讲，它可以发现很多与贫困相关，与致贫相关的这种原因，那么这一方面说明了我们对于贫困人口不能，再也不能说一个政策管很多人了，因为它差异化非常明显。所以我们需要精准的识别，精准的施策，分类施策，这是第一点说明的。
第二点说明就是说不同的区域，不同的贫困群体，它的致贫原因的复杂性就要求我们在决策过程当中，在脱贫路径的选择当中，要体现出多样化。否则你就没有针对性，否则你就可能造成新的这种浪费。这是第二点。
（三）中国扶贫开发新阶段
第三点，第一部分的第三点，就是中国扶贫开发进入了新阶段，就是精准扶贫、精准脱贫。或者说进入了脱贫攻坚的新阶段，那么在这个阶段有几个特征，一个是新的定位，党的十八大以来，党中央国务院把扶贫开发工作纳入五位一体总体布局和四个全面战略布局，作为实现第一个百年目标的重点工作底线任务。就是把扶贫开发工作的定位提高到了一个新的战略高度，这是这个阶段的一个特征。
第二个特征就是新的目标，党的十八届五中全会明确，到2020年我国现行标准上农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。那么这很显然这三个目标它是一体化的，也就是到2020年我们要实现这个阶段性目标非常明显。
第三个是新部署，就2015年11月召开中央扶贫开发工作会议，总书记、总理发表重要讲话，党中央国务院颁布实施《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对脱贫攻坚的目标任务、基本方略、政策框架、责任体系等做出部署。这也是这个阶段的一个特征。
第四个是新的要求，新的要求就体现在我们国家发展的各个方面，比如 十三五 国民经济社会发展的最重要的任务是补齐全面建成小康社会存在的短板，农村贫困人口脱贫就是一个突出短板。比如实施脱贫攻坚工程，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。另外就是在“十三五”规划当中，专门有一篇是讲脱贫攻坚，也就意味着脱贫攻坚上升为国家的意志，因为我们都知道“十三五”的规划是全国人民代表大会通过的，是代表全国人民通过的这个发展的纲领，所以它既然其中的一篇，总共20篇，第13篇是脱贫攻坚，那么就意味着脱贫攻坚上升为国家的意志。另外在2016年的11月国务院印发《十三五脱贫攻坚规划》，这也是我们国家“十三五”规划当中这个很重要的一个专项，对于扶贫开发来讲这是第一次。
再一个就是说特点，就是新的阶段，新的特点，就面临新的挑战。这些挑战体现在脱贫的难度会越来越大，剩下的贫困人口的特殊性越来越突出，精准扶贫落地生根难度很大。因为我们是在最艰苦的地方最偏远的地方，做最精准的事情，所以它的难度显而易见。另外就是内生动力的激发，还是需要付出巨大的努力。还有一个就是说在整个经济社会发展过程当中，贫困地区它同样存在的一些潜在的社会风险，有可能会由于脱贫攻坚的进程，有一些会集聚，有一些会呈现出来。这有一个城市贫困和新的贫困问题也会呈现和突出。所以这些挑战都是在脱贫攻坚的新阶段，精准扶贫、精准脱贫当中必须得面临，和认真研究解决的。
这是我想作为第一部分，和大家做一个交流，就是我国全球减贫的形势、趋势，以及我国扶贫开发的新阶段。主要就向大家从全球的角度来理解我们国家为什么要进入精准扶贫、精准脱贫的新的阶段，一方面是全球减贫形势发展的需要，另一个方面也是我们国家全面建成小康社会的需要。所以我们要在全面建成小康社会过程当中，最难的点在贫困地区，贫困人口，我们要补齐这个短板，所以需要精准扶贫、精准脱贫，需要打脱贫攻坚战。
二、我国精准扶贫、精准脱贫方略的顶层设计
那么怎么精准扶贫、精准脱贫？这就需要我们要对中央所做出的精准扶贫、精准脱贫的方略，对它的顶层设计有全面的、准确的理解和把握。那么所以第二部分和大家交流的就是我国精准扶贫、精准脱贫方略的顶层设计。那么这个顶层设计就是我们可能平常特别是大家的工作，不是专业性，等于说长期在做扶贫工作的，对于精准扶贫、精准脱贫所理解的也是从文件，从习近平总书记的这个论述，从一些报道当中来理解。那么如果单从工作上去理解，很难看到整个精准扶贫、精准脱贫，这样一个方略的它所形成的一个体系化的这种设计。所以我想这下面我就想用点时间和大家来谈我对这个顶层设计这套体系的这种理解。因为在此过程当中，我都参与了整个设计的这种过程，所以我的理解首先的一个前提就是要把精准扶贫、精准脱贫方略，理解为一个科学的体系。那么所谓的体系，就是包含有多种元素，那么多个部分，这些部分是相互作用，相互联系的，相互制约的。只有各部分充分发挥它的效果，效能，才能够更好地发挥整套体系的作用。
所以我们来理解就精准扶贫、精准脱贫的方略，它包含的有总体目标、核心内容、实现路径、根本要求、保障体系、落实行动。那么这六个方面是整个精准扶贫、精准脱贫方略的最主要的框架和体系。
（一）脱贫攻坚总体目标
那么我们来看首先精准扶贫、精准脱贫，也就是说脱贫攻坚的总体目标，因为脱贫攻坚是未来就是“十三五”时期我们的整个扶贫工作的最主要的方式，比如脱贫攻坚的基本方略就是精准扶贫、精准脱贫，所以在某种程度上我们可以理解，脱贫攻坚就是精准扶贫、精准脱贫。这里面也就这样说，就是说所以脱贫攻坚的总体目标，也就是精准扶贫、精准脱贫的总体目标。
那么这个总体目标是什么呢？可以概括理解为“两不愁三保障”、“一高于一接近”、“两个确保”。“两不愁、三保障”是什么呢？就是不愁吃、不愁穿，要基本医疗、义务教育和住房安全有保障，这是三个保障。“一高于”是什么？就是贫困家庭的贫困人口的农民人均纯收入，增长的幅度要高于全国的平均水平，贫困地区的公共服务主要领域的指标，要接近全国的平均水平，这就是“一高一接近”。“两个确保”是什么？就是现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，到2020年、贫困县全部摘帽，这就是两个确保。
实现这样的目标有什么样的意义？至少有三个方面的重大的意义。第一个意义，它是一个基本标志，也就是说我国全面建成小康社会底线目标的实现，就取决于脱贫攻坚的目标的实现，农村贫困人口与全国人民依照迈入全面小康社会的前提，就是农村贫困人口全部实现“两不愁、三保障”的脱贫标准。第二个意义就是具有里程碑的意义，意味着我国绝对贫困问题得到历史性的解决，在过去几千年的发展过程当中，我们国家在六十多年将近七十年的这种建国的这个新中国成立以来过程当中，没有哪一个历史时期是全部解决我们的所有中国人民的这个吃饭问题的，绝对贫困问题的。那么2020年首次第一次历史性的实现。第三意义就是国际意义，意味着我国将提前十年实现《联合国2030年可持续发展日程》确定的减贫目标，所以我们可以看出，打赢脱贫攻坚战，与此实现脱贫攻坚的目标它的意义非常的重大。这也是为什么习近平总书记高度重视、亲自谋划、亲自推动、亲自部署、亲自安排、亲自挂帅的这个原因。
（二）脱贫攻坚核心内容
第二点怎么来理解精准扶贫、精准脱贫方略的第二点，就是精准扶贫的核心内容，就是六个精准和解决四个问题。哪六个精准呢？就是我们所熟知的扶贫对象精准、因村派人精准、项目审批精准、资金使用精准、措施到位精准、脱贫成效精准。哪四个问题？就是扶持谁来扶，怎么扶，如何退，那么这两个方面六个精准，它是根本的要求，解决四个问题实际上是目的，那么根本要求和目的怎么连一起，就得有中间的这个措施跟工具。
那么我们来看，比如说我们怎么来实现扶持谁？也就是说通过确定扶贫对象，精准地识别出扶贫对象，来达到解决扶持谁的问题，那么这怎么办？就只有一个办法，就是对贫困人口进行建党立卡。也就是为什么十八大以后全国上下发动了大量的干部，投入了大量的精力，我们在2014年的时候，大概全国动员了80万人来建党立卡，但是建党立卡当中出现一些不准，不精准的问题，所以到2015年底到2016年初，这个全国动员了将近两百多万人，来完成整个建党立卡的这种工作。那么最终现在也在建党立卡这个工作才算比较准，总书记也做了充分的肯定。所以这个建党立卡的工作，它是解决扶持谁的问题，解决扶持谁的问题，最根本的要求就是扶持对象要精准。也就是要怎么精准呢？所以它实际上理解为它是一套体系，只要这套体系能够实现精准了，就可以解决好扶持谁的问题。那么我们再来看就是说谁来扶的问题怎么解决，那就得通过因村派人精准来解决，因村派人怎么派？派谁？怎么管理？怎么发挥作用？那么这里面我们这几年中央的要求的，第一是派第一书记，现在全国总共18.8万个第一书记在贫困村里边就任第一书记。那么每一个村现在都有驻村工作队，现在整个第一书记和驻村工作队多少人？加起来就超过70万，这是一大量的干部，这个大部分都是我们的干部，在扶贫的第一线。
所以就是说我们要解决因村派人精准，那么就是要解决第一派书记要选准，驻村的工作队不能应付了事，要真正派能够打攻坚战的人到地方去，到贫困村去和群众一起来脱贫攻坚。那么通过这样的措施我们就解决了谁来扶的问题。
同样地，包括项目审批精准、资金使用精准、措施到位精准等等，都是要解决怎么扶的问题。解决好怎么扶的问题，就得要采取一系列措施，来保证项目、资金、措施的精准。这实际上也是一套体系，那么怎么退的问题，怎么解决，就是通过贫困的退出，考核评估，来实现脱贫成效的精准，它又是一个体系。所以我们可以看出，精准扶贫的核心内容，它是六个精准，四个问题，它相互之间是相互联系的，通过一系列的这种措施政策的这种措施和工具，能够把两者连到一起，也就是通过六个精准，解决好四个问题。这实际上就是一套体系，就是我们所说的贫困治理体系，我们国家不是要完善整个国家的治理体系和治理能力的这个现代化，实际上其中贫困的治理就是其中一个重要的组成部分和内容，所以不断完善贫困治理体系，和提高贫困治理的能力，也是精准扶贫、精准脱贫方略的一个基本的要求。这是第二个。
（三）脱贫攻坚实现路径
第三，精准扶贫、精准脱贫的实现路径，就是总书记所说的“五个一批”，这里需要注意的“五个一批”，总书记所说的是思想，它并不仅仅就是一二三四五就是五个的一批。所以根据总书记的这五个一批的思想，我们在坚决打赢脱贫攻坚战的决定当中，实际上设计了八个脱贫的路径。包括特色产业脱贫、劳务输出脱贫、异地搬迁脱贫、加强教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、生态保护脱贫、资产收益扶贫脱贫、农村低保脱贫等，不仅仅是五个是八个，但实际上最终能够在实践当中实现脱贫的它也不仅仅限于这八个，各地已经有多种多样探索，等一下因为涉及到脱贫的路径的设计当中，再详细讲。这里主要是作为精准扶贫、精准脱贫方略的一部分，给大家做一个介绍。
（四）脱贫攻坚根本要求
那么第四个理解，就是精准扶贫、精准脱贫的根本要求，就是要创新，通过创新来实现转变。那么创新什么？来转变什么？首先第一个我们来看创新扶贫开发路径，由大水漫灌向精准滴灌转变，所以以前的扶贫我们都是一个政策，实施管带动一百万、两百万，甚至上千万人的脱贫，但现在显然不行了，要创新这种路径，要更精准化，要更差异化。那么主要的目的就是要从大水漫灌向精准滴灌来转变。
要创新扶贫资源的使用方式，让资源的使用由多头分散向统筹集中来转变，过去我们的扶贫资金由于量小，使用非常的分散，而且在实施扶贫项目的时候，经常是需要地方有配套，经常是资金量不足。而且打酱油的钱不能用于买醋，所以很多扶贫项目经常是达不到应有的这种要求，产生应有的脱贫的这种效果。所以现在已经要改变的精准扶贫、精准脱贫要改变的，这个要改变这种多头管理向集中来转变。所以中央这两年出台的文件，所有的扶贫资源，包括一些农业的其他的资源，要在县级整合用于脱贫攻坚，这的就解决了这个资源的这个使用的问题。
第三个要创新扶贫开发模式，由偏重输血向注重造血转变。所以现在的扶贫的措施，脱贫攻坚的措施，精准脱贫的措施，要以造血为导向。当然必要的输血也必要，但是它的目的是要造血。
第四个要创新扶贫考评体系，由考核扶贫过程向考核脱贫成效转变。所以待会儿也会说到，就是说要保证一个贫困的退出，我们要建立完善的一个考核评估的体系，怎么来建立后面最后的第四部分，会给大家来介绍。
贫困地区多元化精准脱贫的路径设计与退出机制（中）
黄承伟 国务院扶贫办全国扶贫培训宣传中心主任
（五）脱贫攻坚体系保障
第五，精准扶贫、精准脱贫的体系保障。那么这个体系保障也是包含多个相互关联的元素，比如说观念转变是前提，政策措施是关键，组织保障和能力建设是根本，这几个方面就构成了精准扶贫、精准脱贫的保障体系。
1.观念转变
我们先来看这个观念怎么转变？比如说因为精准扶贫、精准脱贫，它是一套新的这种工作的方式，工作的方法，那么必然要求的是我们的态度，我们的方式，我们的作风，都要转变。特别是观念上首先要转变，要防止穿新鞋走老路，打着精准扶贫旗号，但是做的是不精准的事情。
同时要防止缩小版的大水漫灌，什么叫缩小版的大水漫灌呢？举个例子，比如说一个贫困村它有300户，可能100户是贫困户，我们现在识别出来了。但是这100个贫困户应该怎么去扶持呢？实际上这100户可能有100种不同的致贫的原因，但是如果我们研究传统的观念和方式，就是说我们假定要给这100户增收，所以我们安排通过购买这个羊羔，都发给这个100户来养，那么最终下来往往是可能只有一半的农户能成功，那么另一半不成功，不成功原因在哪儿？主要他的致贫的原因，或者说他的能力并不能够通过养羊来进行脱贫。那么这实际上就是表面上是精准了，但是实际上是一个缩小版的大水漫灌，他还是不精准。所以在这种状况下，我们要避免这种现象。而且观念的改变是最难的，现在各地也在狠抓这个精准，但是实际上从我们了解情况来看也很多，也还是存在原来的观念没变过来，还是穿新鞋走老路。
那第三个要防止的是区域发展是脱贫的根本途径。这个从总体上来讲这是对的，就是说你要区域发展，发展起来以后就带动贫困户的脱贫，这是对的。但是在精准扶贫的阶段，区域发展必须服务于精准扶贫，这是习近平总书记在最近的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的一个很重要的思想和论述，他就说区域发展必须围绕着精准扶贫发力，区域发展为精准扶贫提供环境和基础，但是区域发展是精准扶贫的重要组成部分。也就是说你区域发展不能光打着区域发展信号，然后征的项目，征的资金，经济是发展了，区域是发展了，但是贫富差距拉大了，达不到相应的预期的脱贫的效果。这肯定就不是我们所需要的精准扶贫所需要的区域发展，这就是一个关键的要改过来的。
2.政策保障
第二个方面在保障体系当中的政策保障，政策保障在为了实施精准扶贫、精准脱贫方略，在中央的决定当中，涉及了一系列政策，包括财政投入的增加，金融支持的加大，土地政策，社会参与，营造氛围等等，都有明确的要求。
我们来看从财政扶贫投入来看，总书记总理多次有明确的要求，《中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》当中明确，发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，积极开辟扶贫开发新的资金渠道，确保政府扶贫投入力度，与脱贫攻坚任务相适应。
所以根据这样的要求，中央不断加大力度，2016年中央财政专项抚慰资金670亿元，比去年增长43%，比上一年，就是比2015年。2016年省级财政专项扶贫资金400多亿元，比上一年增长50%以上，2016年从地方政府债务中拿出600亿元支持脱贫攻坚，所以你看可以，当然这几个数就达到了中央财政的资金，正达到了1600亿。我们财政服务资金再倒回去2012年的时候才300多亿，现在你这1600多亿，仅仅是财政的这个资金。 十三五 时期向省级扶贫开发投融资主体注入约2500亿元的资本金，用于异地扶贫搬迁，如果把这加上来这两个加上来，这两个加上来就是4000亿，也就是2016年的专政财政拿出的扶贫资金就达到了4000亿。是五六年前的十倍多，十倍还多，这种投入增加的是非常之快。也表明中央的这个决心和态度。所以我们怎么用好这资金，怎么能够用于推动精准扶贫、精准脱贫的实施，让我们的贫困人口能够真正受益，这是一个最重要的任务。
3.组织保障
第三个保障体系就是组织保障。《决定》当中也设计了一系列的保障，能够保证这个精准扶贫、精准脱贫方略的实施，包括加强党的领导，五级书记一起抓，领导班子要加强村两委的领导班子建设等。层层落实责任制，要实施中央统筹，省负总则，市县抓落实，行业支持的这种脱贫攻坚的体制。要严格考核机制，落实约束机制，规范退出机制，这些都有明确的规定，都为脱贫攻坚提供了组织保障。
4.能力保障
第四个方面是能力保障。精准扶贫、精准脱贫的最后的需要各级干部、各级组织、各级机构来落实，就取决于落实的程度、落实的效果，就取决于相关方面的这种能力建设。能力建设一向是我们国家在治理体系当中的一个很薄弱的环节，所以十八届三中全会所确定的要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是双行并举的。那么从贫困治理从精准脱贫、精准脱贫的能力保障来看，它既包含扶贫开发领导小组，承担宏观决策的督察能力，也包含行业部门扶贫开发规划项目管理能力，扶贫开发系统的资金管理能力，社会参与扶贫的能力，更包含第一书记驻村工作队精准扶贫的能力，贫困村、贫困户全程参与和自我发展的能力。
所以精准扶贫、精准脱贫的能力保障，就意味着我们在能力建设在培训、培育和各种试点示范当中，来带动各方面的能力的提升，它是整体性的包含，最少包含这七个方面。如果我们仅仅盯着某一方面的能力的建设，即便说这部分的能力提高了，其他不提高，它也很难保证精准扶贫、精准脱贫，这方略的能够按照中央的要求来实施。这是整个精准扶贫、精准脱贫方略实施的这个保障体系。
（六）脱贫攻坚落实行动
那么第六个就精准扶贫、精准脱贫的落实行动，那么这方略它需要一些一系列行动来落实，那么这个落实行动从中央的层面来讲，主要是包含三个方面。第一个方面落实行动就是建设五个平台，哪五个平台？就在国家一级，建立国家扶贫开发大数据平台。在省一级建立省级扶贫开发金融平台，就用一些主要围绕着脱贫攻坚的需要进行融资。第三个平台县级扶贫开发资金项目整合管理平台。第四个是贫困村扶贫脱贫工作落实平台，怎么在乡村两级建立落实的平台。第五个是社会扶贫对接平台。就是通过互联网的技术，把贫困村、贫困户的需求，和社会的资源能够精准地对接，这是第一方面落实行动。
第二个方面的落实行动就是开展十大行动，这十大行动什么呢？主要是让行业扶贫，按照精准扶贫的要求来进行推进。其中包含教育扶贫行动、健康扶贫行动、金融扶贫行动、交通扶贫行动、水利扶贫行动、劳务协作对接行动、危房改进改造和人居环境改善扶贫行动、科技扶贫行动、中央企业百县万村帮扶行动、民营企业万企帮万村行动。那么这些行动也不仅仅就是十个，地方你可以加也可以减，但是它的目的就是通过这种行动，把各个行业部门的扶贫的资源，更精准地实施。
落实行动的第三个方面就是实施十项工程，那么这十项工程也可以叫十项精准扶贫工程。实际上它主要是原来的专项扶贫，特别是财政专项扶贫资金，怎么使用更精准。通过这些工程来实施。那么这些工程同样也不一定仅仅就十项，有可能十几项，有可能七八项，有可能两三项，都可以。从国家的层面来讲，主要是围绕这十项的工程，一是贫困村提升工程；职业教育培训工程；扶贫小额信贷工程；异地扶贫搬迁工程；电商扶贫工程；旅游扶贫工程；光伏扶贫工程；构树扶贫工程，构树实际上是一种饲料树，那么这种饲料树它有多重的作用和效果，就要能够恢复生态保持生态，同时最主要的它产生的叶子可以多次采，用于养羊、养牛等产生比较好的这种效果；另外一个贫困村创业致富带头人培训工程；扶贫龙头企业带动工程等，通过这个工程来确保精准扶贫、精准脱贫。
这是第二部分，我想和大家介绍的，也就是说精准扶贫、精准脱贫方略是一个科学的体系。中央关于精准扶贫、精准脱贫方略的设计的顶层设计，是一个相互制约，相互促进，相互发挥作用的这一整套的这种体系。我们理解精准扶贫、精准脱贫的方略，需要整体性去理解，系统性的理解，才能够更好地把握它的精髓，才能够更好地在实践当中来推进精准扶贫、精准脱贫的这个方略的实施，让它生根落地，让党和政府的各项脱贫攻坚的政策能够落到贫困村、贫困户的这个发展当中，用到贫困人口的脱贫当中。这是第二部分。
三、贫困地区脱贫路径的设计与实践
那么第三部分我们来看贫困地区脱贫路径的设计与实践。这部分是非常重要也是在前两年在讲的过程当中，在各地讲课过程当中，比较少涉及的。因为这次虽然是比较具体的一个部分，因为前两年主要宣传中央的这个脱贫攻坚的决策部署，宣传习近平总书记的扶贫开发战略思想，和它的实践。但是现在就是在实践当中，怎么能够更具体化，像脱贫路径，它就是一个很具体化，到底怎么去脱贫啊？这是在地方有哪些实践，所以我觉得这次安排这个内容和大家交流还是很有价值。
（一）建立脱贫攻坚保障体系
我想这说几个方面的问题。第一个就是从宏观来看，我们要脱贫，实现精准脱贫，它必须得有一个体系的保障，不能说正脱贫脱贫了，所以我想第一个给大家介绍的就是建立脱贫攻坚，或者说精准扶贫、精准脱贫的保障体系。这是贫困地区脱贫路径的，任何脱贫路径的这种保障体系，没有这些体系它就很难脱贫了。所以这我所给大家说的，就是说我们来理解脱贫路径的设计，必须得在整个保障体系当中去理解，因为只要有这些保障以后，脱贫用什么方式脱贫，它就是一种技术的选择了，如果没有这些，那你就很难实现这个脱贫。那么这保障体系包含，我们这几年作为顶层设计，作为整个脱贫攻坚的四梁八柱式的这个顶层设计，主要包含以下六个体系。
1.建立脱贫攻坚责任体系
第一个就是建立脱贫攻坚责任体系。包括出台脱贫攻坚责任制实施办法，强化中央统筹、省负总责，市县抓落实的扶贫管理体制。在地方抓这个脱贫攻坚的时候，有一些误区总觉得好象得是你中央得帮，你中央得支持，是中央得帮，中央支持没错，但是中央的作用是统筹协调，出台各种政策。主要的脱贫的责任是落实在省负总责这级，市县抓落实这级，所以它的主体在省一级、在市一级、在县一级，特别在县一级。这得要明确，不要说你贫困人口脱不脱贫好象都中央的事情，中央是有责任，但是它的主体责任在县、在市、在省。中西部22个省份党政主要负责同志，向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状，这是这个责任体系的一个部分，所以你脱贫你如果没有这条你很难实现脱贫。贫困县党政正职攻坚期内保持稳定，这是一个很有利的举措，也是一个创新性的这种举措，因为你贫困县如果是县委书记县长老换，他没有个连续性，责任就没法落实，没法压实，所以现在明确，就是贫困县的党政正职，在2020年以前要保持稳定，有的地方你做了好的你可以提级，可以提拔，但是你还是得在那里继续脱贫攻坚，你这县级书记你可以提到市一级，当副市长，但是你县委书记还是得兼着，而且你主要任务就是你这个县的脱贫攻坚任务的完成，这样的措施就形成了五级书记，就是省、市、县、乡、村，五级书记抓扶贫，全党动员筑攻坚的局面。这是脱贫路径，任何脱贫方式的一个保障体系，这是第一个。
2.建立脱贫攻坚政策体系
第二个就是建立脱贫攻坚的政策体系。这个政策体系包括国务院印发的《十三五脱贫攻坚规划》，包括中办国办出台的11个《决定》配套文件，也包含中央国家机关各部门出台的118个政策文件，或实施方案。以及各地区出台和完善的1+N的脱贫攻坚系列文件，所谓1+N就是1就是这个中央的决定和地方的这个决定，N就是围绕这个决定所实施的一系列的配套文件。那么这个文件之多，政策之多，这在历史上是罕见的，在其他的发展领域也是非常罕见的。很多老大难的问题都有了针对性的措施，打出了政策组合拳，这是一个很重要的，你要实现脱贫的这种保障体系。
3.建立脱贫攻坚投入体系
第三要建立脱贫攻坚的投入体系，包括财政的投入刚才已经说了，这大幅度的增加，包括金融的投入，比如说异地扶贫搬迁专项金融债，超过了3500亿。刚才说了一个数是2500亿，2500亿什么呢？是地方债，等于说是中央财政拿出来的，那么2500亿加上这3500亿，就是6000亿，这种发债，金融债跟政府债。6000亿是什么呢？主要用于一千万贫困人口的异地扶贫搬迁，这6000亿怎么出来？就是一家三口人每人平均6万块钱，就等于将近20万一户。这样的等于我们要搬一千万所以得需要6000亿。那另外一个就金融方面的扶贫小额贷款，2016年新增1706亿元，累计发放2833亿元，支持了802万贫困户，贫困户货贷率由2014年底的2%提高到了26.7%，这是金融的这种支持。所以从投入体系支持来看，还包含其他的社会资本，包括你像恒大，在贵州的大方县，第一期的投入是无偿投入30个亿，来帮助当地这个大概10万人左右人口，贫困人口的这种脱贫。最近恒大集团又承诺还要再继续拿出80亿，来继续支持贵州的脱贫攻坚，那么盛档次来转型升级，这稳定脱贫，这也是社会资本进入整个扶贫脱贫攻坚领域，也是投入体系的一个很重要的部分。
4.建立脱贫攻坚动员体系
第四要建立脱贫攻坚动员体系，出台加强东西部扶贫协作工作和加强中央单位定点扶贫工作指导意见，设立国家扶贫日，设立全国脱贫攻坚奖，动员民营企业、社会组织、公民个人参与脱贫攻坚等等。这就是动员体系。
5.建立脱贫攻坚督查体系
第五建立脱贫攻坚督查体系，包含督查巡查、民主监督，就是各民主党派、中央分别对应八个贫困人口多、贫困发生率高的中西部的省份，开展脱贫攻坚民主监督，一盯五年。然后开展各方监督的力量，动员发挥各方监督的力量，加强以纪检监察、巡视、审计、财政、媒体、社会等监督力量的全方位的合作，将各方面监督结果运用到考核评估、督察巡查中，所以这样的一个督察体系，它为脱贫提供了一个保障，也保障了脱贫的真实性。
6.建立脱贫攻坚评估体系
第六，建立脱贫攻坚考核评估体系。出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，树立脱贫时效导向，确保脱贫攻坚质量。考核时限是从2016年到2020年每年开展一次考核，国务院扶贫开发领导小组组织进行，考核内容包含减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理等方面，涉及建党立卡贫困人口数量减少和贫困县退出计划完成率，贫困地区农村居民收入增长率，贫困人口识别精准度和退出准确率，群众帮扶满意度、扶贫资金直效等指标。这个就是我们考核评估的这个体系，等一下我可能还会介绍到，所以这简单提一下。所以这六大体系，就是贫困地区脱贫的保障体系，只要在这保障体系前提下，才是选择各种各样脱贫的路径。
（二）精准脱贫的路径设计
那么第二部分给大家介绍的就是精准脱贫的路径设计，到底是怎么来设计的。那么实际上这个设计的基本原则，就是习近平总书记的五个一批的重要的思想，也就是说解决怎么扶的问题，开对了药方子才能拔掉虫根子，要按照贫困地区和贫困人口的具体情况实施五个一批工程，这是习近平总书记五个一批的这个重要的思想。那么哪五个一批？也就是说哪几个基本的脱贫路径？是怎么设计的？
一是发展生产脱贫一批。扶贫不是慈善救治，而是要引导和支持所有有劳动能力的人，依靠自己的双手开创美好明天，对贫困人口中有劳动能力，有耕地或其他资源，但缺资金、缺产业、缺智能的，要立足当地资源宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游，就是旅游。通过扶持发展特色产业实现就地脱贫，对这类贫困地区和贫困人口，要把脱贫攻坚重点放在改善生产生活条件上，着重加强农田水利、交通通信等基础设施和技术培训，教育医疗等公共服务建设，特别是要解决好入村入户最后一公里的问题，要支持贫困地区农民在本地或外出务工创业，这是短期内增收最直接见效的办法，劳务输出地政府和输入地政府，对贫困人口外出务工要多想办法，多做实事。所以发展生产脱贫一批，实际上就包含怎么发展特色产业，各种各样的这种产业，另外一个就是劳务输出的经济，发展劳务输出。这两个方面就构成了发展生产脱贫一批，这是精准脱贫的最基本的路径之一。
二是异地搬迁脱贫一批。生存条件恶劣，自然灾害频发的地方，通水、通路、通电等成本很高，贫困人口很难实现救济脱贫，需要实施异地搬迁。这是一个不得不为的措施，也是一项复杂的试点工程，政策性强，难度大，需要把工作做深做细，要通过整合相关项目资源，提高补助标准，用好城乡建设用地增减挂钩政策，发放贴息贷款等方式，拓宽资金来源渠道，解决好扶贫搬迁所需要资金问题。要做好规划，合理确定搬迁规模，区分轻重缓急，明确搬迁目标任务和建设时序，按规划分年度有计划组织实施。要根据当地资源条件和环境存在力科学确定安置点，尽量搬迁到县城和交通便利的乡镇及中心村，逐近就近就地转移，可以转为市民的就要转为市民，想要想方设法为搬迁人口创造就业机会，保障他们有稳定的收入，同当地群众享受同等的基本公共服务，确保搬得出、稳得住、能致富，要坚持群众自愿、积极稳妥，尊重群众意愿，加强思想引导，不搞强迫命令，所以这个路径的设计它包含很多内容，其中最中心的就是这11项非常复杂的系统工程，也就是要求我们在设计这项工程的时候，一定要考虑到它到达的难度和它的复杂的程度，否则不能简单说一般就了之。如果不能实现搬得出、稳得住、能致富，那就达不到这个脱贫的目的。而且还得自愿，不自愿他搬出来以后，不合适他又返回去了，你就不能算稳定脱贫了。
另外一个就是说搬去哪儿，搬到那地方以后安下来有没有业可就，能不能有钱赚，你让他能稳定，这也是一个很重要的这个问题。另外从国际上来看，移民，我们说的就异地搬迁，它要从搬出去到稳下来，它要经过好几个阶段，首先一个从经济它需要融入，所谓经济的融入它是要有一定的收入，稳定的收入来覆盖，他搬出来以后各种各样的这种成本，比如说原来在老家的时候，他很多不花钱，但是到了新的这个地方什么都得花钱，水电、煤气、倒垃圾都得要花钱，所以你们如果没有一定的收入，它覆盖不了这个成本它就融不进来，它就稳不住。
第二个在经济融入的基础上，才是社会的融入，也就是各种社会的服务管理，包括教育，包括看病，他得融入那个社区，如果融不进去他也稳不住。
第三个融入才是我们的这种文化的这种融入，文化融入有些少数民族的，有些地方这种传统，他到你这些地方新的地方怎么融进来，他也需要有个过程。
那么最后才是心理的融入，只要有心里的融入他才能真真正正的稳定下来。
所以这里边这个异地扶贫搬迁这个脱贫路径，在设计上是非常的复杂。但在地方的执行当中往往简单化，这需要非常注意的。
三是生态补偿脱贫一批。在生存条件差，但生态系统重要，需要保护复杂的地方，保护修复的地区，可以结合生态环境保护和治理探索一条生态脱贫的新路子。不少地方既是贫困地区又是重点生态功能区，或自然保护区，还是少数民族群众聚居区。如西藏、四省藏区、五岭山区、滇黔桂部分贫困地区等，要加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围。要加大贫困地区新一轮退耕还林、还草力度，对贫困地区25度以上的基本农田，可以考虑纳入退耕还林范围，并合理调整基本农田保有指标。中央财政用于国家重点生态功能区的生态补偿资金，使用不够精准，有些被省里截留平均分配了。有些拨付到县以后被挪作其他用途了，要改革做些改革，如结合建立国家公园体制，可以让有劳动能力的贫困人口，就地转成护林员等生态保护人员，从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点，作为他们保护生态的劳动报酬，这就是一个很具体的，但是它是很管用的脱贫路径。就通过生态补偿来脱贫，那么这根据有关部门的统计，这部分人可以解决28万的这个贫困人口的建党立卡贫困人口稳定脱贫的这种任务，下一步还要根据脱贫路径的设计进一步来扩大。
第四是发展教育脱贫一批，教育是阻断贫困代际传递的治本之策，脱贫攻坚期内职业教育培训要重点做好，一个贫困家庭的孩子，如果能够接受职业教育，掌握一技之长，能就业，这一户脱贫就有希望了。国家教育经费要继续向贫困地区倾斜，向基础教育倾斜，向职业教育倾斜，有三个倾斜，国家教育的经费，特岗、字画、国培、计划，要向贫困地区基层倾斜。要帮助贫困地区改善办学条件，加大支持乡村教师队伍建设的力度，建立省级统筹乡村教师补充机制，要探索率先从建党立卡的贫困家庭学生开始，实施普通高中教育免费，包括免学费杂费这个政策，那么现在好多地方也都实施了，特别对建党立卡的贫困户家庭的孩子。落实中等职业教育免学杂费政策，实行大城市优质学校同贫困地区学校结队等帮扶政策。要对农村贫困家庭幼儿，特别是留守儿童给予特殊关爱，探索建立贫困地区学前教育公共服务体系，针对农村留守儿童的扶贫政策，从设计到落实都要更加人性化，更加精辟化，让贫困家庭孩子感受到党和政府的温暖。所以这个路径的设计它有具体的，就是从它的重要性，从职业教育，从到义务的教育，学杂费的补助，以及教学资源的共享，还有对于留守儿童的这种教育，都进行了提出了这个要求。
第五个就是社会保障兜底一批。这也是一个特殊的脱贫的路径，实际上那社保兜底它不能说完全的帮助，能够帮助他脱贫，只能说是通过保障，让他能够达到扶贫标准的要求，因为你脱贫，它最少的得通过自身的努力，来实现这个收入的增加就是脱贫。针对只能是兜底，采用兜底的性质。目前贫困人口中完全而且部分丧失劳动力的有2000万到2500万人左右，到2020年难免还有这样的贫困人口，要由社会保障来兜底。这就涉及农村的扶贫标准和农村的低保标准相衔接的问题。因为现在农村的扶贫标准由国家统一确定，而农村的低保标准由地方确定，相当多地方两个标准有一定的差距。要统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，按照国家扶贫标准综合确定各地农村低保标准的最低指导标准。低保标准低的地区要逐步提高到国家扶贫标准，实现两线合一，发挥低保线兜底作用。还要加大其他形式的社会救助力度，对因灾等造成的临时贫困群众要及时给予救助。加强农村最低生活保障和城乡居民的养老保险五保供养，等社会救助制度的统筹衔接。这个路径的设定，就是说对实在没办法的，能不能通过社会兜底，但社会兜底采用什么样的标准，最好的办法就是你兜底要达到这个扶贫的标准，所以这两条标准不能差距太大，你要在如果是合一，如果是同一标准的话，那么该低保的通过社会兜底的这种方式，让他能够稳定在贫困县以上，他也算脱贫了。所以这个是一个特殊的脱贫的这种路径。
所以这部分做个小结，也就是说精准扶贫、精准脱贫的这个实现的路径，主要就是总书记提出的五个一批的这个重要思想。那么一再强调的五个一批是思想，不仅仅是一二三四五这个五个一批，那么在中央的打赢脱贫攻坚战决定当中，脱贫的路径包含这八个方面，特色产业脱贫、劳务输出脱贫、异地搬迁脱贫、加强教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、生态保护脱贫、资产收益扶贫脱贫、农村低保脱贫，粗略划分如果是发展生产脱贫，包括产业跟劳务输出，大概可以解决三千万贫困人口的脱贫问题。劳务输出可以解决一千万，这两个发展生产包含产业和劳务输出就总共四千万，异地搬迁可以解决一千万，低保兜底脱贫两千万。当然其他的教育生态脱贫量可能不大，但是它针对一些特定的地区，特定的人群，它更有价值。另外一个发展产业它对于异地搬迁的，它同样也需要发展产业，劳务输出这一千万元它也有一个发展产业的问题，所以它有交叉的地方。但是这提供了一个等于简单的概略性的这个指引，当然也不能严格按这个去计算到达有多少人，它是一个概要性的这个方向。这就是就是说贫困地区精准脱贫的路径的这种设计。那么我们第一部分说了精准脱贫路径设计它需要有保障的体系，所以从中央来讲我们围绕这六方面，建设六个体系，这六个体系最主要的是保障各个精准脱贫路径能够实现。
那么第二部分就是介绍了，就精准脱贫的路径怎么去设计的，有哪些基本的要求，它的最主要的就是按照习近平总书记五个一批的脱贫重要思想，来进行脱贫路径的设计。但这五个一批它不仅仅是一二三四五，它是一个思想，它还可能包含有十种，包含有十几种都是可能的。
（三）精准脱贫的实践
那么第三个接下来我介绍一下的，就是精准脱贫的实践，就是说现有的一些实践当中，列举的几个案例，比较有代表性。大家可以以后对大家会有一个启发和借鉴的，都是在脱贫当中发挥了很重要作用，都是比较成功的实践。
1.甘肃陇南电商扶贫
那么第一个案例就是甘肃陇南的电商扶贫。它是什么呢？就2015年初甘肃陇南成为全国电商扶贫首个试点市，通过网店带动、电商产业带动、电商创业带动、电商就业带动和电商入股带动，2015年全市贫困人口人均增收430元，2016年人均增收620元，贫困人口由2014年的64.4万下降到2016年的36.9万，同时基本解决农副产品销售难的问题。那么这个效果很明显吧，脱贫的效果也很明显吧，所以这个路径这个做法也很生动，但各地都可以参照的。主要的做法就一是要强化政策支持，设立电商财政专项资金；二是要建立网店带贫机制、一店带多户、一店带一村、收购贫困农户的农产品；三是要加强电商技能培训；四是完善生产、加工、包装、物流、营销等电商产业；五是培育农特产品网销品牌；六是建设电商发展基础设施。这是一个电商扶贫的脱贫的这种路径的例子。
2.河北涞水旅游扶贫
第二个案例二，河北涞水旅游扶贫。这是什么案例？就河北涞水县依托国家5A级旅游景区野山坡，根据贫困区区位类型和贫困村人口劳动力状况，就业医院等精准落实旅游扶贫政策举措，2016年33个贫困村的60%以上的贫困人口实现脱贫，这是通过旅游的带动。那么做法是怎么做呢？涞水县旅游扶贫建立了把贫困人口带起来的外力机制和让贫困人口动起来的内力机制。形成了景区带动贫困村，能人带动贫困户，把老百姓组织起来，把贫困户带动起来，把利益；联结机制建立起来，把文化特色弘扬起来的 两带四起来 的经验。那么这“两带四起来”就是一个很具体的这个脱贫，精准脱贫的经验路径。
3.扶贫车间
案例三，扶贫车间。山东菏泽鄄城有贫困村129个，村里年轻人大多外出打工，这在其他地方也是比较常见的。剩下大量留守儿童、妇女和老人，2015年起菏泽市因势利导，对原有小窝棚等改造为扶贫车间，截止2016年底菏泽全市建成扶贫车间1803个，积极安置带动19万群众在家门口就业，5.8万个贫困群众脱贫。鄄城县整合资金建设扶贫车间明确贫困人口招工比例，要求靠近公路、学校、卫生适当，实行弹性工作制，把留守老人妇女等组织起来，参与头发制品、户外家具、传统手工等地方特色产业的部分生产环节和工序，既能挣钱脱了贫，又能照顾老小，还缓解了企业招工难，用工贵的困难。所以这个案例是不是也是很有普遍性的，就是各地方都可以借鉴，它也是精准脱贫的一个很有效的路径。而且通过这种方式，它解决了这个老人、儿童、妇女的这种就业问题，和顾家的这种问题，实行了多赢，这确确实实是一个很有效的精准脱贫的路径。
4.构树扶贫
案例四，就构树扶贫。2015年贵州省物村县开展构树扶贫试点，目前已有三家企业参与构树扶贫，共种植杂交构树两万多亩，组建53个农民构树和专业合作社，带动贫困农户1721户，6845人，户均增收1800元，截止2016年底贵州安徽等11个省区市，35个县开展了构树扶贫工程，种植面积15万亩，带动了4万贫困人口增收。杂交构树具有生长快、产量高、粗蛋白含量高、适应性强等特点，能够提供畜禽、水产品粗蛋白饲料，治理石漠化，是产业扶贫的好形势，这也是一个脱贫的路径。
那么这个几个具体的例子，那么其他的实际上也有很多，这只不过就是说给大家说了脱贫路径。
5.三有村异地扶贫搬迁
案例五，三有村异地扶贫搬迁。2016年3月西藏首个异地扶贫搬迁安置点在曲水县达嘎乡三有村，按照有房子有产业有健康的要求，统一规划配套建设，水、电、路、通信等基础设施和村委会、幼儿园、卫生室等公共服务设施，同步建设奶牛和藏鸡养殖、药材种植等产业项目，并为搬迁群众设立工业岗位、园区就业岗位。2016年7月来自曲水县三个乡十个村184户、712名贫困群众陆续住进了三有村新家，产业项目实行股份合作社自运营，同步投产，10月开始盈利，利润的60%用于全村712人分红，10%用于公益事业，30%留作流动资金，这也是一个很有效的脱贫的路径。
6.重庆本土人才回引工程
案例六，就是重庆本土人才回引工程。针对农村特别是贫困村两委班子普遍老化弱化，驻村工作队难以常长留的状况，重庆市大力实施本土人才回流工程。通过给待遇、给扶持、给晋升渠道等政策，回引重庆市特别是原籍在农村的大、中、专本土人才，在外地创业或打工，事业小有成就的本乡本土人才等，有效缓解了脱贫攻坚的人才匮乏的问题。这在农村这个实际上是很普遍的一个现象，怎么来解决好这个问题，这个重庆的做法是有普遍性的意义的。目前全市回引一万多名本土人才，回乡挂职或者创业，累计领办创办合作经济组织1062个，小微企业1852个，牵头推进电商、金融、超市“三进村”2970个，积极带动三万多贫困户增收，8000余名回引人才被选进村的“两委班子”，另外对于贫困村来讲，如果它的班子没有建立起来，它能力没建立起来，它是很难能够建立自身的发展动力。
7.十八洞村的变化
案例七，就十八洞村的变化。十八洞村是湖南湘西花岩县一个苗族村，2013年贫困发生率高达57.7%，人均纯收入仅为全县平均水平4903元的34%，全村35岁以上的光棍汉就有40人。2013年11月3日习近平总书记考察了十八洞村，十八洞村自此进入了精准扶贫、精准脱贫的快车道，通过选好驻村第一书记，建强村党支部，筹措资金改善基础设施、公共服务，精准发展特色产业，十八洞村发生了可喜的变化。全村人均纯收入由2013年的1668元增加到2016年的8313元，贫困户全部实现脱贫，贫困村摘帽，20名光棍汉成了家，新娘都是外村人。这个也是很生动的例子，一个村到底怎么才能够脱贫，总书记去过了，等于是一个例外，但是这种特殊性它并没有否定，它这个村自身通过自身的努力，在外界帮扶上，能够实现发展脱贫的这种普遍性，所以觉得这也是精准脱贫的一个路径。
总之，就是说通过精准扶贫、精准脱贫，通过各种各样的方式，脱贫攻坚的成就还是非常的显著。这种成就的显著表现在农村贫困人口持续大规模的减少，2013年到2016年农村贫困人口年均减少1391万人，这个非常了不起，每年1300多万人，累计脱贫5564万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2015年底的4.5%，下降5.7个百分点，为全面建成小康社会打下了坚实的基础。贫困人口生存发展权益得到了有效的保障，2012年以来，国家累计安排中央预算资金404亿元，地方各级统筹中央和省级财政专项扶贫资金380亿元，搬迁贫困人口591万人。这个从十八大以来，有效拓展了农村贫困人口的发展空间，加快了搬迁群众脱贫致富的步伐，井冈山兰考等县率先脱贫摘帽，产生了良好的示范带动作用。可以预料到2020年我国现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，意味着我国绝对贫困问题得到历史性解决，我国将提前十年实现《联合国2030年可持续发展日程》确定的减贫目标，继续走在全球减贫事业的前列。所以这就是这部分给大家，我这儿两张图是反映这个脱贫的成效，贫困人口下降的趋势。
这就是我想给大家介绍的和交流的第三个部分，就是精准脱贫的路径设计和实践。这是一体的，就是说精准脱贫路径到底怎么设计，中央有一系列要求，特别总书记提出了五个一批的重要的思想。主要依据这个思想来设计各地的精准扶贫、精准脱贫的路径，那么各地在探索过程当中，形成了大量成功的典型和案例，那么选了七个方面总案例来交流，我相信大家听了以后，看了以后结合各地的这种实际，也肯定也会有很多这个想法。如果说这里面有一些好的典型，好的这个经验，也可以通过媒体，也可以通过和我们联系，在我们的这个杂志，在我们的这个平台上，来进行宣传。
——摘自《贫困地区多元化精准脱贫的路径设计与退出机制（上）》
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