辅导3：土地利用总体规划
1．土地利用总体规划的概念
在1998年修订后的《土地管理法》中，对土地利用总体规划的定义是：土地利用总体规划，是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。
规划的目的：“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展”，因此土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，同时亦为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据。
规划的特点：具有战略性、地域性、政策性、综合性、动态性，也兼有近期实施的可操作性。
土地利用总体规划是法定的最权威的土地利用规划，是土地利用的总纲，对城市规划、基本农田保护区规划等专业、专项规划的规模和布局起控制和指导作用。
2．土地利用总体规划的性质
（1）土地利用总体规划是土地资源配置的战略性规划
（2）土地利用总体规划是社会总体利益的要求
（3）土地利用总体规划强调自上而下，逐级控制
（4）土地利用总体规划的作用是因地制宜，合理配置土地资源
3．土地利用总体规划的内容
不同层级政府的职能不同，地域空间尺度不同，各级政府负责编制和实施本级土地利用总体规划的任务和内容也不尽相同。总的来看，国家、省、市、县、乡 五 级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观，进而向微观转变。
（1）全国土地利用总体规划纲要
国家和省级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要起宏观调控作用。
（2）省级土地利用总体规划
以全国土地利用总体规划纲要作为省级规划的依据。
（3）地（市）级土地利用总体规划的主要内容
地区（市）级规划是由由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划。
● 根据省级土地利用总体规划的要求，结合地区土地资源及社会经济发展的情况，确定土地利用目标和方向；
● 根据本地区土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局进行地域分区，确定各地域土地利用方向和管理措施；
● 研究分析土地的供需情况，综合研究进行土地利用结构与布局调整；
● 确定本地区与周边地区在中心城市职能、产业结构、重大基础设施项目建设上的分工与协作关系，确定中心城市建设用地规模和范围，处理好土地开发、利用、保护、整治的关系，确定基本农田保护、土地开发整理和生态环境保护建设的重点地区，确定重点建设项目及土地开发、整治和保护的重点地区，并将耕地等重要土地资源的控制指标分解到县级政府；
● 制定实施规划的政策措施。
（4）县级土地利用总体规划的主要内容
县级土地利用总体规划属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。
● 根据地级规划所规定的土地利用方向、重点基础设施的布局，结合本县的土地资源特点，确定县内的土地利用方向、各类用地的规模和布局，重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，并把指标分解到乡；
● 进行土地利用分区，编制各分区用途管制规则；
● 制定实施规划的措施。
（5）乡级土地利用总体规划的主要内容
乡级土地利用总体规划处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划。乡级规划重在定位落实，要以规划图为主，提高规划的可操作性。
● 根据县级规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，确定本乡土地利用的目标、发展方向和各类用地指标，重点安排好耕地、生态环境用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围；
● 进行土地用途分区，落实每一块土地的具体用途和限制条件；
● 制定实施规划的措施。
（6）土地利用总体规划报告的内容
前言、行政区内自然和社会经济概况、土地资源及利用现状分析、土地适宜性评价、土地供给和需求分析、土地利用总体规划方案和用地平衡、土地利用分区、土地利用总体规划图、规划说明、规划实施措施。
4．土地利用总体规划的编制程序
土地利用总体规划工作一般可分为准备、编制、审批三个阶段。
（1）组织与技术准备阶段
土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地利用总体规划应由当地政府来领导，规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括科技人员，及适合做综合工作的专家。
明确规划任务，确定工作内容，确定所需收集资料及其来源，人员配备，工作经费，时间进度等。
明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、技术路线、成果要求等。
（2）编制规划阶段
主要是在准备阶段的基础上，搞好用地分区，拟定用地指标，编制规划供选方案并组织人员论证，完成规划初稿、规划说明和总体规划图。
在实地调查基础上，收集、整理和分析核实有关自然构成要素，如气候、地形、土壤、水文地质等方面的图件资源、……等方面的数据、图件、文字等资料。
重点进行土地评价、经济分析、社会分析和环境分析。
要进行土地利用战略研究。
编制规划供选方案，根据土地利用中存在问题及解决途径的不同，土地利用目标的不同等，编制不同的规划方案，根据土地利用存在的的主要问题和规划目标、任务，对各个供选方案进行评价和比较，从中选出较好的方案。方案的评价从社会的接受性、土地利用方式的适宜性、规划对土地资源和环境的影响、对社会经济的影响以及对政府的影响等方面考虑。
（3）规划审批和公布实施阶段
包括规划成果验收、土地利用总体规划的审批及实施。
规划经批准后，由同级人民政府组织实施，该级土地管理部门为规划实施主管部门。
5．编制规划的基本原则
（1）综合分析与可持续发展的原则
（2）系统性原则
（3）灵活性与动态性的原则
（4）珍惜土地，保护耕地的原则
（5）统筹兼顾，全面安排的原则
（6）因地制宜，切实可行的原则
（7）部门和公众参与的原则
（8）以供给能力调控用地需求的原则
6．土地利用总体规划的技术手段
地理信息系统、各类GIS软件系统等。
7．土地利用总体规划的监督执行
监督不是规划的过程，但它是完成规划的必需步骤。
监督机构应该是各级土地规划委员会（跨部门跨行业的技术委员会）、自然资源保护委员会等。
土地利用实施总体规划的实施应包括法律措施、行政措施、经济措施、技术措施等。
土地利用总体规划在实施过程中，可以根据需要对规划内容进行修订。修订的时间， 一般五年或十年修订一次。一般情况下，规划一旦审批通过，不准随意修改。
8．土地利用总体规划与基本农田保护规划的关系
基本农田是指“按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”
基本农田保护规划的核心是对基本保护区内农田实行特殊保护。其内容包括基本农田保护方案和保护区划定、落实规划方案、制定保护措施。
土地利用总体规划应包含基本农田保护规划的原则，基本农田保护规划的内容应纳入土地利用总体规划的目标、用地指标和用地分区中。
耕地总量应该是动态平衡的。其内涵一是数量上的平衡，二是耕地质量上的平衡。基本内容有抓农田基本建设、改造中低产田、小流域治理等，还包括占用耕地后复垦再造耕地。
9．土地利用总体规划与村镇规划、城市规划的关系
村镇规划的任务是根据一定时期村镇的经济和社会发展目标，确定村镇性质、规模和发展方向，合理利用村镇土地，协调村镇布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。
村镇建设规划和土地利用总体规划是点和面、局部和整体的关系。
城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。
城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。在我国，城市规划根据其详细程度的不同，又进一步分为城市总体规划、分区规划、详细规划。
10．编制土地利用总体规划的几个专题
（1）土地利用现状分析
影响土地利用的自然与社会经济条件分析、土地资源数量分析和质量分析、土地利用结构分析（8大类型）、土地利用动态变化分析、土地利用程度分析、土地利用集约度和土地利用效益分析（包括经济效益、社会效益和生态效益）。
通过对上述土地利用的各种分析，进行土地利用现状评述，总结土地利用的变化规律、利用特点、成功的经验、土地利用存在的问题和产生的原因，并提出合理利用土地的设想。
（2）土地评价
土地评价的目的：是为土地管理、土地利用规划及土地估价服务。
土地的适宜性评价的原则：是以一定的利用方式为前提、多宜性、综合性等。
土地的自然适应性评价就是评价某种植物或土地利用方式对土地自然特性的适宜程度，或者是评价某一土地类型对不同的植物或土地利用方式的适宜程度。大多数土地适宜性评价是通过分析土地的限制性进行的。土地的限制性有大有小，有可改变和不可改变之分。
土地的适宜性分类：就是根据一定的标准，确定土地对某种土地利用方式的适宜性和适宜程度。土地的适宜性分类包括自然适宜性和经济适宜性。
土地资源的质量：是土地可利用程度的标志，是土地多种属性的综合体现，是评定土地适宜性、适宜等级的基础。构成土地资源质量因素的主要是环境因素（全球环境、地域性环境）、原生因素（立地条件、矿物质因素）及可更生因素（生态、工程、工业化因素、经营管理因素等）。衡量土地资源质量的标准通常是通过土地的自然级别和经济级别的差异来表现的。一般有4项标准：肥沃度标准、适宜性标准、经济标准、潜在性标准。
土地资源承载力：是指土地资源的人口承载潜力。土地评价是人口承载力研究的基础，土地生产潜力是土地资源承载力研究的核心，土地生态环境保护是土地资源承载力研究的先决条件，科学技术和社会经济条件也是土地资源承载力研究中必须要考虑的。
影响土地承载力的因素包括：土地资源的数量和质量、气候资源和水资源状况、技术、经济条件、物质生活水平的平均需要、土地承载力的研究时间段。
农用地分等定级：农用地分等、定级的工作对象是现有农用地和宜农未利用地。
农用地分等定级就是依据一定的标准与方法将具有不同质量或生产力水平的农用地分类为不同的等与级，以反映它们的差别。农用地等别是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定。农用地等别划分侧重于反映因农用地潜在的（或理论的）区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的农用地生产力水平差异。
农用地分等定级的原则：综合分析原则、分层控制原则、主导因素原则、土地收益差异原则以及定量分析与定性分析相结合原则。
（3）人口与土地需求量预测
预测是指预先或事先的预测或估计，是人们利用已经掌握的知识和手段，预先推知和判断事物的未来或未知状况。
各类预测方法大致可以概括为四类：直观型、探索型、规范型及反馈型。
（4）土地利用总体规划的环境影响评价
土地利用总体规划的环境影响评价是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度，可看作为战略环境影响评价的一种。
环境影响评价的原则：因地制宜原则、层次性原则及主导性原则。
环境影响评价的主要内容：对土壤的影响、对水环境的影响、对生态系统的影响和对自然灾害的影响。
土地利用规划环境影响评价的步骤：生态环境现状及评价、土地利用总体规划可能引致的环境问题的识别、环境影响评价指标分析、土地利用总体规划的环境影响预测与评价、生态环境质量分区、土地利用总体规划的建议。
11．县级土地利用总体规划的编制
在我国五级土地利用总体规划体系中，县级土地利用总体规划规划是基础。县级规划属管理型规划，它既要落实全国、省、地级规划的指标和布局的要求，起总量控制作用，又直接面向基层土地管理，对全县范围内的各行业、各部门土地规划起指导和控制以及承上启下作用。实践证明，县级规划是最重要的一级规划。
（1）县级土地利用总体规划的任务
县级土地利用总体规划通过具体划分不同功能的土地利用区域，直接控制和具体实现土地利用规划的各种要求，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。县级土地利用总体规划的任务是：
● 合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务；
● 划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规则；
● 安排能源、交通、水利等重点建设项目的用地；
● 将全县土地利用指标分解落实到各乡、镇；
● 拟定实施规划的措施。
（2）编制县级土地利用总体规划的准备工作
组织准备、收集资料。
（3）土地供需分析
土地利用现状分析、土地需求预测、土地供给分析、土地供需平衡分析。
土地供需平衡分析中，土地利用总体规划“以供给制约和引导需求”主要体现在两个方面：数量控制和质量控制。
（4）确定土地利用目标与基本方针
确定规划目标的依据：上一级土地利用总体规划的要求，或上级下达本县的土地利用控制指标；县国民经济与社会发展五年计划和十年规划；土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求；需要解决的土地利用问题。
规划目标：耕地保护、统筹安排各业用地、推进土地整理和复垦、适度开发宜农土地、提高土地利用率和产出率、改善土地生态环境。
（5）土地利用结构与布局调整
土地利用结构与布局调整的原则：贯彻可持续发展战略，坚持以土地资源可持续利用为根本出发点；严格保护基本农田，控制非农业建设占用耕地；提高土地利用率；以供给制约和引导需求，统筹安排各类用地，为实现社会经济发展战略目标提供用地保；土地开发、利用、整治、保护相结合，实现土地利用三大效益的统一。
土地利用调整次序：优先安排农业用地；农业用地内优先安排耕地；非农业建设用地优先安排交通、水利、能源、原材料工业等重点建设项目用地，其他建设用地按照产业政策安排；各类用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；林牧渔业用地确需扩大的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，除改善生态环境的必要用地外，其它均不得占用耕地；建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，特别应控制占用耕地及林地。
调整的方法：常用的方法是综合平衡法。
制定实施规划的政策措施：政府行政管理措施、经济措施、法律措施、技术措施。
乡级土地利用总体规划：
任务：是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡镇自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向、统筹安排各类用地，协调各业用地矛盾，确定各类用地规模，划定土地用途区，重点安排好耕地、生态用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围，以控制和引导城乡土地利用。
乡级土地利用总体规划处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划，因此其土地用途分区及分区管制用途更加具体。规划成果也更重视定位落实，以规划图为主，图件比例尺1：1万，图上除保留主要基础设施及重要地物、主要风景旅游资源、文物古迹，蓄洪区、滞洪区，地质灾害易发区，等高线等土地利用现状要素外，还须划出土地用途区范围界线，城镇和村镇建设用地区近期建设用地范围界线、重点建设项目用地位置和范围，土地整理、复垦、开发项目范围等。
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