第十三章 法治行政
一、法律和道德的关系
1、 规范人们行为的手段不同
法律把社会成员的权利界限和义务责任用明确的条文规定下来，在形式和内容上具有明确性和逻辑性，具有可操作性。法律手段要有效用，当然要依赖社会成员守法的自觉意识，但法律主要靠“他律”，是靠外在的强制力来发挥作用，是通过社会成员的惧怕心理来起作用的。法律在社会成员违法犯罪和蔑视法律规范时，可以依靠国家机器强制执法，直至采取剥夺公民权利、限制人身自由及至消灭肉体等极其严厉的措施。因此，法律的约束功能具有权威性和强制性。也就是说，强调用法律制度来治理国家，用强制的手段来约束人们的行为，是“法治”的主要内涵。
道德规范却不具有以国家权力作后盾的强制性。道德的实施不是依靠强制性手段，而是通过教育、舆论、习惯和传统对人们发生作用的，是通过道德教育的手段，以其说服力和劝导力来影响和提高社会成员的道德觉悟，使人们自觉地遵守这些社会规范的。
2、 规范人们行为的范围和程度不同
由于法律的“他律”性、强制性等特点，决定了法律在规范人的行为和调整社会关系的范围和程度上，有一定的局限性。
道德对社会关系和人们行为的调整范围要比法律调整的范围宽泛得多。一般说来，凡法律能够调整的领域，道德都可以调整，即使法律不能涉及调整的领域，道德也可以调整。
3、 两者相互影响、相互补充
法律一方面要受道德的制约，但另一方面法律也有助于良好道德风尚的形成、巩固和发展。众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。道德在人类社会中几乎可以说是无处不在、无时不有。因此，其他一切社会规范莫不受道德规范的制约，法律也不例外。首先，道德是立法的基础；其次，道德也是执法的基础。
二、法制行政与法治行政
法治行政与法制行政既有区别又是紧密联系，它们之间的联系主要表现为法制是法治的基础和前提条件；坚持实行依法治国的基本方必然要求法制完备、健全，要求加强法制建设。而法治的实施又必然促使法制日趋完善和健全。
三、法治行政的特点
1、职权法定
行政机关的职权，是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。行政机关的职权是，凡法律没有授予的或者禁止的，行政机关就不得为之，否则就是超越职权。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。
2、法律保留
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。
3、法律优先
法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：
（1）在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。
（2）在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。
4、依据法律
行政机关的行为必须有法律依据。即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为都必须依据法律。
5、职权与职责统一
职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。
四、行政立法的含义和原则
1、立法的含义
在西方国家一般将“立法”理解为民意代表机关（议会或国会）制定的法律规范的活动。我国法学界对“立法”一词的含义，一般有广义和狭义两种理解。狭义的立法，专指国家的最高权力机关及其常设机关依照法定职权和程序，制定法律这种特定的规范性文件的活动。广义的立法，是指有关国家机关依照法定职权和程序，创制各种具有不同法律效力的规范性文件的活动。
2、行政立法的含义
行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法)创制行政法规和规章的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。
3、行政立法的原则
我国行政立法要求处处以人民权力和公民的权利为重，这一原则包括的内容有：
（1）人民权力至上；
（2）人民政治参与；
（3）个体权利为重点；
（4）权利救济。
在行政立法中，除了权利原则外，还需要注意以下原则：
①依法立法原则；
②民主立法原则；
③科学立法原则。
4、行政立法的程序
行政立法的程序是指由法律规定的，行政立法机关在制定行政法规和规章时所必须遵循的步骤和方式。行政立法的一般程序是：规划、起草、审查、决定、签署公布和备案。
五、行政法规
1、行政法规的含义和特征
行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件的总称。我国宪法和国务院组织法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规具有的基本特征有：
（1）行政法规的制定主体是国务院；
（2）行政法规根据宪法和法律的授权制定；
（3）行政法规必须经过法定程序制定；
（4）行政法规具有法的效力。
2、行政法规制定程序
《立法法》对制定行政法规主要规定了以下六项程序：（1）立项和起草。（2）听取意见。（3）法规草案的审查。（4）决定。（5）公布。（6）刊登。
3、国务院的行政立法监督
国务院是国家最高权力机关的执行机关，有权对地方性法规、部委规章、地方政府规章以及国务院各部、委和地方各级人民政府的决定、命令是否与行政法规和国务院的决定、命令相抵触进行监督。国务院的立法监督居于从属的地位，依法监督规章和地方性法规是否与行政法规相抵触，并有权改变或者撤销与行政法规相抵触的规章及决定、命令。
国务院行使立法监督权的工作机构是国务院法制局。它具体负责法规、规章的备案审查和管理工作，即立法监督工作。
4、制定行政法规的基本要求
（1）根据宪法、法律制定行政法规；
（2）不得与宪法、法律相抵触。
六、行政规章
1、行政规章的含义和特征
行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称。行政规章简称规章，它分为国务院部门规章和地方政府规章。部门规章是由国务院各部委和直属机构制定的规章；地方政府规章是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章。
行政规章具有的基本特点：
（1）行政规章的制定主体是特定的行政机关；
（2）行政规章的制定根据是法律、行政法级以及决定、命令的授权；
（3）行政规章应当按照法定程序制定；
（4）行政规章具有法的属性。
2、部门规章
国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限有很大不同。同时，部门规章只能在本部门的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
3、地方规章
地方组织法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。
4、行政规章制定的程序
（1）决定；（2）公布；（3）刊登。
七、行政复议
1、行政复议的概念与特征
所谓行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。行政复议是由行政系统内部的行政机关实施的内部监督和纠错的行为，是一种重要的行政救济法律制度。
行政复议具有以下特征：
（1）行政复议由有行政复议权的上级行政机关作出；
（2）行政复议的审查对象是引起争议具体行政行为，附带审查部分抽象行政行为。
（3）行政复议由不服具体行政行为的利害关系人依法申请而引起。
（4）行政复议主要采用书面审查的方式。
（5）行政复议以具体行政行为的合法性和合理性为审查标准。
2、行政复议的基本原则
（1）行政复议机关依法独立行使行政复议权原则；
（2）一级复议原则；
（3）合法、公正、公开、及时、便民原则；
（4）全面审查原则；
（5）行政复议期间具体行政行为不停止执行原则；
（6）复议不适用调解原则。
3、行政复议范围
行政复议范围是指行政相对人认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的范围。
根据《行政复议法》的规定，不仅具体行政行为，而且一部分的抽象行政行为也可以成为行政复议的审查对象。但是，也存在排除行政复议的事项：（1）抽象行政行为；（2）行政处分或者其他人事处理决定；（3）行政仲裁、调解或者其他处理行为。
八、行政诉讼
1、行政诉讼管辖
行政诉讼管辖是确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间的权限划分。在级别管辖问题上，着重于中级人民法院的管辖范围；一般地域管辖以最初作出具体行政行为的行政机关所在地为标准，特殊地域管辖涉及不动产、限制人身自由、复议改变原具体行政行为三个方面；人民法院裁定的管辖有移送管辖、指定管辖和管辖权转移三种。
2、行政诉讼程序
行政诉讼的程序包括：起诉和受理；一审程序；二审程序；审判监督程序；诉讼中止、诉讼终结与期间、送达等。
九、行政赔偿
1、行政赔偿的渊源
这里所讲的行政赔偿，也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。行政赔偿是一种由国家对行政机关及其工作人员因违法行使职权所造成的损害承担责任的形式，实际上体现了国家、行政机关及其工作人员以及相对人三者之间的法律关系。
2、行政赔偿的归责原则
所谓行政赔偿的归责原则，是指在法律上确定国家承担赔偿责任所依据的某种标准，国家只对符合此种标准的行为承担赔偿责任。
确定行政赔偿的归责原则，首要的一点是行政机关及其工作人员的行为对公民、法人或其他组织（即相对人）造成了伤害，因为如没有引起相对人的损失，赔偿也就无从谈起。那么，在造成损失的基础上，产生了三种具有代表性的归责原则：无过错归责原则、过错归责原则、以及违法归责原则。
3、行政赔偿的构成要件
所谓行政赔偿责任的构成要件，是指国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任所应具备的前提条件，是归责原则的具体体现。
构成行政赔偿责任的要件有：侵权行为主体、执行职务的行为违法、损害的事实、以及违法行为与造成损害的因果关系。
4、行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关
在由行政赔偿引起的法律关系中，行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关构成当事人双方，对于行政赔偿请求人而言，主要涉及请求人的资格和范围问题，对于行政赔偿义务机关而言，主要涉及义务机关的范围和追偿问题。
（1）行政赔偿请求人
行政赔偿请求人是指受违法行政行为侵害，依法有权请求行政赔偿的人。
（2）行政赔偿义务机关
行政赔偿义务机关是指代表国家接受行政赔偿请求，参加行政赔偿诉讼，履行行政赔偿义务的机关，其与行政侵权行为人不同，前者专指接受行政赔偿请求，履行行政赔偿义务的机关，而后者则指执行公务造成他人损害的具体机关及其工作人员。
（3）行政追偿
所谓行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用的法律制度。
5、赔偿范围
行政赔偿的范围在法律上有两层含义：一是指能够引起赔偿责任的公务行为的范围，再者是指能够得到赔偿的实际损失的范围，即哪些损失能够获得赔偿，这是根据损害的性质而言的。行政赔偿的范围决定了国家承担责任的范围，相对人能够获得救济的范围，以及法院的受案范围。
（六）行政赔偿程序
行政赔偿程序，是指行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关处理行政赔偿申请，以及法院解决行政赔偿纠纷的步骤、方式、顺序和时限的总和。从广义上讲，行政赔偿程序还包括行政赔偿义务机关对有故意或者重大过失的国家行政机关工作人员行使追偿权的程序。
第十四章 行政方法
一、行政方法的含义与特点
1、行政方法的含义
行政方法是指行政机关和行政工作人员，为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的公共行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种措施、手段、方法和技术等的总称。
行政方法的内容包括三个方面：
（1）基本手段。具体有行政指令手段、法律手段、经济手段和思想工作手段。这些手段是公共行政必须具备和经常使用的基本手段。
（2）行政程序。行政程序是指公共组织处理各种社会公共事务所必须遵循的时间顺序和步骤或环节，把办理每件事务按照时间的顺序，划分为前后衔接的若干环节或步骤的过程的行政行为。它不仅是公共组织一种主要的行政方法，而且在大多数国家都有相应的法律规定，所以，它也是一种规范行政行为的法律程序。
（3）技术方法。技术方法是指在行政机关在处理公共事务的过程中运用各种基本手段时所采用的各种具体方法。
行政方法所要解决的核心问题是公共组织的效率问题。它主要表现在：
（1）简化办事手续，减少办事时间；
（2）减少行政成本；
（3）公共行政的各个环节和步骤采取科学化的管理技术方法，是行政方法追求的重要目标之一；
（4）虽然行政方法解决的核心问题是效率问题，但是，采取任何一种新的行政方法都要以人为本，营造一种民主与自由的组织气氛，调动人的积极性和主动性，最大限度地发挥每个组织成员的才能和智慧。
2、行政方法的特点
（1）科学性；
（2）技术性；
（3）系统性；
（4）创新性；
（5）民主性。
二、行政方法的作用
1、科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证；
2、科学的行政方法是政府高效率、高质量、低成本地开展行政工作的关键；
3、科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针和政策的重要保证；
4、科学的行政方法是发展社会主义市场经济，加强国家宏观调控的必要条件；
5、科学行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要；
6、科学的行政方法可以促进和发展社会主义的民主，可以加强政府的合法性。
三、传统行政方法
1、行政基本方法
（1）法律政策方法；
（2）行政指令方法；
（3）经济方法。
2、行政程序
（1）行政程序的概念与特点
行政程序是指行政工作的步骤或手续。它是指行政机关和行政工作人员，在进行公共行政管理时必须遵循的一系列前后相衔接的步骤、手续和过程。行政程序又称行政路线，实际上它是确定各项行政工作的时间顺序，以引导各项行政工作有条不紊地进行。
行政程序具有稳定性、完整性、简便性和合法性的特点。
行政程序从横向上可分为手续性程序和决定性程序。从纵向可分为行政计划准备、决定计划、执行计划、检查监督与考核奖惩等。
（2）优化行政程序的方法
简化行政程序的方法就是要最大限度地简化并减少行政工作的具体步骤。要使每个行政步骤成为必不可少的环节，而不能是可有可无的过程。能够做到最大限度地节约人力、物力、财力、时间和空间等资源。
简化行政程序的基本方法就是简化行政工作。
国外行政学家一般应用“六何追问法”，或“六W法”进行行政程序分析，简化行政程序。“六W法”是：（1）何事（What）；（2）为何（Why）。（3）何地（Where）；（4）何时（When）；（5）何人（Who）；（6）何法（How）。
3、行政计划
（1）行政计划的含义
行政计划是指行政机关为了实现行政目标和公共利益，依法制定行动方案。制定行动方案的过程就是实施行政目标的规划过程或计划过程。这个行动计划就是政府在特定领域的行政活动的准则和根据，具有法律效力。
行政计划的主体可以是一个国家的中央政府，也可以是地区政府。
（2）行政计划的类型
行政计划的类型，按照时间划分，可以分为短期计划、中期计划和长期计划。
按照行政计划的主体可以分为中央计划、地方计划和基层计划。
从行政计划的内容上可以分为社会计划、经济计划、资源计划和国防计划等。
（3）编制行政计划的步骤
①调查研究，确立计划目标；
②拟订计划方案；
③选择计划方案；
④实施和修正计划方案，确定行政计划之后就予以贯彻执行。
四、现代行政方法
1、目标管理方法
（1）目标管理的涵义、特点和作用
目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。
目标管理的特点：
①它是以人为中心的现代管理方法；
②它是以工作为中心的现代管理方法；
③它是以成果为中心的现代管理方法。
在公共行政管理活动中运用目标管理方法的主要作用是：
①目标管理有利于提高行政效率；
②目标管理有利于突出以工作为中心；
③目标管理有利于调动人的积极性和创造性；
④目标管理有利于明确责任，强化责任。
（2）目标管理程序
①制定目标；
②实施目标；
③成果评价。
2、战略管理
（1）公共组织战略管理的概念
公共组织的战略管理是指对公共组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和管理艺术。
公共组织的战略管理的主要目的是服务于国家竞争力的提升，明确政府角色和行为方式，以及公共政策的方向，为企业组织和民间组织的发展，创造并提供良好的秩序和政策环境。
（2）公共组织战略管理过程
①界定公共组织的内外环境。这是战略制定中十分重要的一个环节。界定内外环境的基本任务是明确公共组织在与环境的互动中所处的地位，包括国内环境和国际环境。
公共组织的内部环境，主要是分析公共组织在本系统中所处的位置，即所在的不同的层级、不同的部门等，自主权的大小，资源情况等。
公共组织的外部环境是指组织所处的政治环境、市场、竞争机制以及国际环境。
公共组织所处的位置是能否实施战略管理的关键。越缺乏自主权的公共组织，越难实施战略管理。
根据公共组织内外部环境，一般可制定四种管理战略：
第一种管理战略是极小—极小战略。这是将公共组织的内部的弱点与外部环境的威胁结合起来的战略。它就是将公共组织的弱点减少到极小，将环境的威胁减少到极小，并将两者结合使公共组织的损失降到最小的战略。
第二种管理战略是极小—极大战略。这是将公共组织内部的弱点与外部环境的机会结合起来的战略。它就是将公共组织的弱点减少到最小，而最大地利用外部环境所提供的机会，并将两者讲话起来的战略。
第三种管理战略是极大—极小战略。这是将公共组织的优势与外部环境的威胁相结合的战略。它就是将公共组织的优势发挥到最大，将外部环境的威胁减到小，并将两者结合起来的战略。
第四种战略是极大—极大战略。这是将公共组织的优势与外部环境的机会结合的战略。就是将公共组织的优势发挥到最大，最大地利用外部环境的机会，并将两者结合起来的战略。
②制定战略规划。
③实施战略规划。
④战略评价。
3、标杆管理
（1）标杆管理的含义
标杆管理技术指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆,追求卓越，成为强中之强组织创新和流程再造的过程。
组织实施标杆管理有许多理由，但是一个最主要原因是组织设定目标。
（2）标杆瞄准的类型
①内部标杆瞄准。内部标杆瞄准是标杆管理的起点，是其他各种标杆瞄准活动的前提条件和必备步骤。内部标杆瞄准要对组织内部各种事业单位进行考察，对各个单位的管理进行比较分析，找出最佳业绩，成为内部标杆。
②外部竞争对手标杆瞄准。组织要对竞争对手的产品和服务进行认真、全面的分析，找出竞争对手的优势与劣势，找出组织自身的产品和服务的绩效之不足，设定高目标。
③行业内标杆瞄准。是指将标杆瞄准的项目与全世界同行业内最优秀的组织中的项目绩效比较。
④跨行业标杆瞄准。组织将标杆瞄准行业之外的优秀组织绩效比较。这样跨行业的比较有利于产生新的管理方式。
⑤内外部综合标杆瞄准。最常用的标杆瞄准方法是内部瞄准和外部标杆瞄准（竞争对手标杆瞄准、行业标杆瞄准和跨行业标杆瞄准）综合标杆瞄准方法。这是最理想的标杆瞄准方法。
（3）标杆瞄准的流程
①整体规划与标杆项目的选定；
②内部数据的收集与分析；
③外部数据的收集与分析；
④标杆项目的绩效改进；
⑤持续改进。
4、政府全面质量管理
（1）政府全面质量管理的含义
政府全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进公共组织的管理与服务的，对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理，以获得顾客满意为目标的管理方法、管理理念和制度。
2、政府全面质量管理的标准
①可靠性；
②回应性；
③服务能力；
④服务渠道；
⑤服务礼貌；
⑥沟通；
⑦诚信；
⑧安全感；
⑨善解人意；
⑩有形性。
（3）推行政府全面质量管理的步骤
①政府高层领导者的领导与支持；
②策略性规划；
③以顾客为导向；
④考评与分析；
⑤训练与奖惩；
⑥赋予组织成员活力与团队合作；
⑦质量保证。
第十五章 行政效率
一、行政效率的含义
行政效率，是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。
这里所说的各种资源，是指人力、物力、财力和时间以及其他各种有形无形的各种资源；这里所说的成果，是指管理成果；它既可以是有形的物质成果，也可以是无形的精神成果；这里所说的效益，既是指社会效益，也是指经济效益，但主要是指社会效益，实现公共利益的程度是衡量社会效益的主要标准。
行政效率概念的形成和发展可以分为三个阶段：机械效率阶段、社会效率阶段、客观效率与规范效率阶段。这三种效率概念是在不同时期产生和形成的，都具有时代特点，对全面考察行政效率都有积极意义。
从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为三个层次：组织效率，管理效率和工作效率。
公共组织的高级决策层所表现的效率，是组织效率，又称决策效率。
公共组织中间管理层所表现出的效率，为管理效率。
公共组织的基层工作人员所表现出的效率，为工作效率，亦称机械效率。
公共组织的三个层次效率是相互影响相互补充的，是不能单独存在的。只有三个层次的效率都高，组织才能达到真正的高效。
行政效率主要表现在如下三个方面：
（1）行政效率离不开定量分析；
（2）行政效率更重要的是体现在追求社会效益上，这是公共行政管理的方向；
社会主义公共管理的社会效益体现在两个方面：第一，在管理内容方面，政府的行政目标和政府决策要表达国家意志与公共利益，要符合社会需要和公共需要，要符合国家发展和社会发展的客观规律。第二，在公共行政管理活动方面，社会主义公共行政的各个层次、各个环节必须体现社会主义的民主原则。
（3）行政效率体现在各个层次、各个环节上，是公共行政体系各种因素的综合反映，是对各种公共组织、各种公共行政管理活动以及相关要素的整体要求。
二、行政效率在公共行政中的作用
1、提高行政效率是公共行政的宗旨；
2、行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准；
3、行政效率关系到中国社会主义现代化进程
三、测定行政效率的必要性
1、通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本，减少资源的消耗，实现公共利益；
2、通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度；
3、通过测定行政效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度；
4、通过测定行政效率可以确定公共行政活动的社会效益的大小。
四、测定行政效率的标准
1、测定行政效率的量的标准。这是以人力、物力、财力和时间的消耗的数量作为评价行政效率的标准。
2、测定行政效率的质的标准。测定行政效率质的标准首先指公共行政是否充分发挥了公共行政职能，是否真正实现了公共行政的功能与价值，真正实现了为公众提供优质服务和公共利益的宗旨；其次，还要看行政目标是否正确；最后，要能够反映各种不同管理对象的个性与其不同发展阶段的特点，也就是要遵循公共行政的客观规律。
3、测定行政效率的社会效益标准。所谓社会效益标准，是指公共行政适应国家的政治、经济、文化和社会发展的程度和反映与满足公众需要的程度。公共行政必须把社会性因素和精神性因素的效果当成测定行政效率的社会效益标准的重要内容之一。
4、测定行政效率的规范性标准。公共行政因为行政部门不同、性质不同和分工不同，有许多管理工作无法量化，不能用数量标准来衡量行政效率，因此必须用规范性标准来予以测定。规范性标准是通过比较而确定的标准，因此是一种定性考察标准。
五、传统的测定方法
1、行政费用测量法
（1）单位费用测量法；
（2）人均费用测量法；
（3）计件费用测量法。
2、行政职能测量法
行政机构能否充分发挥其行政职能，是否能够圆满地达成行政目标，也就是行政效率高低的问题。因此，测定了一个公共组织履行行政职能的程度，也就测定了这个组织的行政效率的高低。
3、标准比较法
这种方法是把开展公共行政管理活动的消耗与结果，按着一定公认的标准，或由一些专家规定的标准进行比较分析的方法。
4、公共组织要素评分测量法
这种方法是对影响行政工作的各种行政要素进行分解，对各种行政要素予以评分和评估的一种测定行政效率的方法。
六、绩效评估
1、公共组织绩效评估的含义
公共组织通过一定的绩效信息和评价标准，对公共组织所提供的公共物品和公共服务的效率和质量进行全面的控制和监测活动，是公共组织的一项全面的管理措施。
与私营组织相比，公共组织的绩效管理有自己的特点。公共组织的绩效标准是比较难确定的。这是因为公共组织是在公众的限制和监督下进行工作，追求的是政治目标和社会目标。而政治目标和社会目标是难以衡量的。而私营组织可以用利润来衡量绩效，但是，公共组织一般不能用营利性指标进行衡量。同时，公共组织比私营组织的竞争程度低，工作复杂程度较高，其管理手段与管理目标之间的因果关系较差，有些组织结构复杂，有些组织缺乏自主权。这些都给绩效管理带来困难。
公共组织绩效管理的特点主要表现在公共组织的目标是多元化的，所以，绩效标准也是多元的，很难作到评价公平公正。
2、公共组织绩效管理的基本内容
（1）绩效指标；
（2）绩效评估；
（3）绩效追踪。
3、公共服务绩效评价的指标分析
（1）经济指标；
（2）效率指标；
（3）公平指标；
（4）效能指标。
七、效率与公平
1、公共行政的目的与价值
公共行政的目的是效率，公共行政的价值是公平。
2、效率与公平的关系
效率与公平，二者历来是一个矛盾的统一体。西方发达资本主义国家在效率与公平的问题上，重效率轻公平。这是由资本主义社会性质决定的。西方发达国家也看到了社会不公平对发展产生的负作用，也试图把社会公平作为行政目标，实行了“从摇篮到坟墓”的福利政策。但其结果又加剧了政府的负担，影响了效率，减缓了发展，出现了公平约束。
长期以来，社会主义国家也十分重视效率与公平问题，但往往把公平放在优先地位。更因为错误地理解公平，把公平当作平等的同义语。就我国目前的情况而言，要正确地处理效率与公平的关系，必须遵循以下原则：
（1）效率优先，兼顾公平的原则；
（2）平等原则；
（3）公平分配的原则；
（4）机会均等，能者优先的原则。
第十六章 行政改革
一、行政改革的含义
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
我们要从以下几个方面理解行政改革：
1、行政改革是个政治过程；
2、行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务；
3、行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力；
4、行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。
二、行政改革的原则
1、行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展；
2、行政改革必须以保持社会稳定为前提；
3、行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标；
4、行政改革必须有政治保障和法律保障；
5、行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。
三、行政改革的取向
1、以适应社会环境为取向；
2、以精简机构为取向；
3、以调整组织结构为取向；
4、以调整权力关系为取向；
5、以人事制度改革为取向。
四、行政改革的阻力
1、历史的局限性决定了行政改革的成败；
2、政治因素对行政改革的限制与制约；
3、在行政系统内部行政官僚集团的反对；
4、传统的保守程度决定了行政改革的艰难程度；
5、用人惟亲和家长制对行政改革的负面影响。
五、行政改革的动力
1、政治体制改革和政治权威的推动；
2、经济基础变革的要求；
3、社会演变的要求；
4、科学技术发展的推动；
5、新思想、新价值的推动。
六、行政改革的对策
1、政治保障是进行行政改革的前提。
2、加强宣传，制造行政改革舆论。
3、制定切实可行的行政改革政策。
（1）制定政策要从实际出发，实事求是，要进行广泛深入的调查研究，占有第一手资料；
（2）行政改革政策应该以大多数人的利益不受损失为原则；
（3）公众参与制定政策；
（4）制定政策一定要充分考虑和利用行政改革的一切有利条件，调动一切积极因素。
4、制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。
5、恰当地选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革的时机。
6、行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。
七、西方发达国家的行政改革
1、新公共管理的理论基础
从20世纪70年代开始，西方发达国家相继开始进行行政改革，然后许多发展中国家因为实行市场化也进行不同程度的行政改革。
这些西方发达国家进行行政改革主要是因为这些国家在20世纪70年代发生的石油危机，引发了经济危机、财政危机和政府信任危机。
这些国家的行政改革主要围绕三个问题上展开：政府与市场，政府再造，政治与行政的关系。行政改革的主要特点是：批判传统的韦伯的官僚制，管理主义成为了改革的指导思想，政府职能市场化，分权化与放松规制，公共部门私有化，决策与执行相分离等。
在进行改革过程中，出现了新公共管理运动。作为公共行政发展的一个阶段的新公共管理，确实开了公共行政风气之先，开拓了实践和理论的新领域，为公共行政学注入了新鲜理论。
20世纪70年代开始的西方发达资本主义国家的行政改革深受自由主义思想的影响。同时，也继续影响90年代以来西方各国政府改革，成为新公共管理运动的主要思想来源。
自由主义思想的代表人物主要有哈耶克、老弗里德曼夫妇、小弗里德曼、诺齐克、罗斯巴特、米塞斯以及公共选择学派的布坎南和图洛克。其中哈耶克、老弗里德曼和布坎南曾获得诺贝尔经济学奖。
2、政府再造
政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。
政府再造就是用企业化体制取代官僚体制，即创造具有创新习惯和持续改进质量能力的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。
企业家政府是政府再造的重要内容。企业型政府是指具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒风险、敢于创新，敢于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。
企业家政府重视政府的成本效益，重视创新与改革，强调利用市场机制和竞争，强调对执行者授权，主张顾客导向，主张放松规制。
政府再造的十条原则：
（1）起催化作用的政府—掌舵而不是划桨；
（2）社区拥有的政府—授权而不是服务；
（3）竞争型政府—将竞争机制引进服务当中去；
（4）有使命感的政府—转变规则导向型组织；
（5）结果导向型政府—按结果而不是按投入进行拨款；
（6）顾客驱使的政府—满足顾客而不是官僚制度的需要；
（7）企业家政府—挣钱而不是花钱；
（8）预防型政府—预防而不是治疗；
（9）分权的政府—从等级制到参与和协作；
（10）市场导向型政府—通过市场力量进行改革。
政府再造的五项战略：
（1）核心战略：明确组织目标；
（2）后果战略：创设绩效后果；
（3）顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置上；
（4）控制战略：将控制从高层和中央移走；
（5）文化战略：创造企业家文化。
3、新的政府模式
（1）市场政府模式；
市场政府模式就是运用市场的竞争机制改革政府，以达到以较少的施政成本并缔造一个良好的政府的目的。
（2）参与政府模式；
参与政府模式强调正确处理国家与社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会。这种政府模式的理论基础是多方面的。一是参与管理，是指工作人员介入组织的工作、活动和决策；二是承认公共组织中基层官员是组织有效运作的核心；三是对话民主。参与政府模式最简单的方式是通过直接投票来决定政策议题和采用的方法；四是公有社会。
（3）解制式政府模式；
解制式政府模式是通过解除政府规制的方式来发挥政府的潜力与创造力。这里解制是指解除政府的规章制度和内部管理，而与经济政策无关。
（4）弹性化政府模式。
弹性化政府模式是指政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战。弹性化政府不将政府部门当作永久性的组织，而是一种临时机构。
八、行政改革的发展趋势
1、向民主行政的嬗变
2、电子政府
（1）电子政府的含义
电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。
（2）电子政府对公共行政的影响
电子政府彻底改变了政府的管理方式，改变了政府封闭式的、单向式的管理方式，实现了政府与顾客互动的开放式的管理方式。
电子政府不仅可以节约资源，降低成本，减少层级，减少人员，提高效率，更主要的是它朝民主行政的方向发展。
电子政府将改变政府的决策方式。政府必须采取公民参与的方式进行决策。
电子政府将改变政府工作人员的办公方式，远距离办公方式和家庭办公方式在公司企业已经出现，也势必有一天成为政府工作人员的办公方式。同时，电子政府对政府工作人员提出更高的要求，他们必须是通才，也必须是专才；要忠于职守，有敬业精神，有良好的道德修养。
3、市场机制和民营化的引进
行政改革引进市场机制主要是在公共服务部门引进市场竞争机制，即公共服务民营化。民营化就是原来由政府独家向社会、社会组织和公民生产和提供的公共服务，转变为由市场、私营部门独家或与政府联合生产和提供公共服务。
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