第五章 公共组织
一、公共组织的含义
公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。
应该把握公共组织的三层含义：
1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。
2、公共组织表现为动态的组织行为，各级政府和各种政府组织部门无时无刻不处在动态之中，有序而有效的动态组织管理行为是一个政府实现对社会公共事物管理的正常状态。
3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。这种凝聚力的大小对公共组织发挥作用的大小起决定性作用。
公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。
二、公共组织的特点
1、政治性；
2、社会性；
3、服务性；
4、权威性；
5、法制性；
6、系统性。
三、公共组织的作用
1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者；
2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；
3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者；
4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；
5、政府是社会公平的提供者。
四、公共组织的类型
1、集权制与分权制
（1）集权制
集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。
集权制的公共组织的优点是：
①政令统一，便于统一领导、统一指挥。
②因为权力集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。
③具有协调配合的全局观念。有利于调动和集中各种资源，可以对关系到国计民生的公共事务进行统筹安排和管理；有利于克服地方主义和本位主义；也有利于克服各自为政，权力分散。
④统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。
集权制的缺陷是：
①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。
②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。
③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。
④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。
（2）分权制
分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
分权制的优点是：
①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。
②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。
③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。
④职能分工明确，有利于专业化管理。
分权制的缺陷是：
①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。
②分权不易于集中资源，统筹全面发展。
③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
2、完整制与分离制
（1）完整制
完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。
完整制的优点是：
①有利于公共组织的统一领导、统一指挥。
②政令统一，权力集中。
③高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。
④可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。
完整制的缺陷是：
①资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。
②高度自主，容易出现各自为政。
③缺乏全局观念，只顾局部利益。
（2）分离制
分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
分离制的优点是：
①有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。
②有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。
③有利于专业化管理，强调部门职能。
④有分有合，集中集权与分权的优点。
分离制的缺陷是：
①多元领导有可能造成下级无所适从。
②人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。
③难于协调，容易出现文山会海。
3、首长制与委员会制
（1）首长制
首长制又称独立制，一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。
首长制的优点：
①权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。
②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快。
③统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。
首长制的缺陷是：
①由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。
②由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。
③由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。
（2）委员会制
委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。
委员会制的优点：
①集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。
②既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。
③互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。
委员会制的缺陷是：
①事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。
②决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。
③互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。
4、层级制与机能制
（1）层级制
层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。
层级制的优点是：
①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。
②责任明确，有利于监督。
③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。
④有利于推行决策。
层级制的缺陷是：
①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。
②节制严格，不利于调动下属的积极性。
③容易出现家长制和依附性上下级关系。
（2）机能制
机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。
机能制的优点是：
①可以扩大公共组织的管理职能。
②专业分工，有利于专业化管理，提高效率。
③分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。
机能制的缺陷是：
①职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。
②分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。
五、公共组织结构
公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。
一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。
公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。
公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。横向结构是为了扩大行政管理职能。
公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。
1、公共组织结构的层级结构
公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级都有其自己的管辖范围，有其自己职责和权力。层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。层级化要求下级必须服从上级，听从上级的领导、指挥与命令。信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。无论公共组织的层级多么低，一般都具备上级行政组织的管理职能，其行政目标必须与上级行政目标保持一致。
2、公共组织结构的分部结构
公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。一级政府，除领导决策机关之外，按行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分若干个平行的职能部门。这种划分既是对行政职能目标的分解，也是扩大公共行政管理的职能并进行行政分权。
公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：
（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。
（2）按地区划分行政部门。公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。
（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。
六、管理层次与管理幅度
公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。
管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。
管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，管理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。管理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力不足，难以监督和控制，滋生官僚主义等弊端。更有甚者，会出现各自为政的现象。
管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。
管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。
管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。
七、公共组织理论
1、传统公共行政学时期的组织理论
传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。它是现代组织理论发展的第一个里程碑。传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。
传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令，统一指挥，例外原则，职权相符，管理幅度与管理层次相适应，层级节制，职业化和法制化等对行政管理都有重大的影响。它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。这些基本原则是以效率为中心的权威主义行政的基础。
2、行为科学时期的组织理论
行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。
梅奥提出了三项组织理论：（1）社会人理论；（2）非正式组织理论；（3）新型领导能力理论。
巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：（1）权威接受理论；（2）组织平衡理论；（3）非正式组织理论。
行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学管理时期的组织理论过分地强调组织结构和规章制度而不重视人的不足。但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。
3、新公共行政时期的组织理论
新公共行政认为传统的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作基本价值观。新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。
新公共行政主张参与行政。一是主张公民参与。二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。
4、新公共管理时期的组织理论
新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。
首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。因此，必须进行分权，组织结构呈扁平化。对工作人员进行绩效管理。
其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。
最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。
八、西方行政组织理论的新发展
1、非营利组织（NPO）
（1）非营利组织的含义与特点
非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。
非营利组织的特点：
①组织性；
②非政府性；
③非营利性；
④自治性；
⑤志愿性。
对非营利组织有不同的分类：
联合国分为三大类：教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。
欧共体分为五大类：教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。
（2）非营利组织在提供公共服务中的作用
①在制度建设方面有倡导作用；
②监督市场；
③中介作用；
④维护良好的社会价值；
⑤监督政府。
（3）非营利组织对公共管理的影响。
①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足；
②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；
③它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制；
④它的组织更民主、更开放。
⑤参与机制的建立。
（4）政府对非营利组织的作用。
①补助；
②减免税收；
③委托公共事务；
④法律管制；
⑤辅导监督。
2、学习型组织
（1）学习组织的含义与特点
学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。
学习型组织的特点有：
①学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；
②组织成员有共同愿景；
③善于不断学习；
④自主管理；
⑤组织的边界将重新界定。
（2）学习型组织的五项核心修炼
①自我超越；
②改善心智模式；
③建立共同愿景；
④团体学习
⑤系统思考。
第六章 行政领导
一、行政领导的含义
1、领导和领导者的含义
（1）领导的含义
所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。
理解领导的含义，需把握两点：
①领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。
②领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。
（2）领导者的含义
我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。
领导与领导者的区别在于：
第一，领导是一种管理行为和管理过程。这种行为和过程是一个组织或一位领导者的管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，是有权威和影响力的，两者都是领导者。
第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术究竟在多大程度符合行政环境与领导客体。因此，领导是领导者能力和掌握领导艺术的考验。
第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导方式和领导艺术是领导者在一定的行政环境的条件下，与被领导者之间的互动方式和互动艺术。领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者跟着领导者去达成管理目标。
第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导是有具体目标的导向活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。
2、行政领导与行政领导者
行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。
行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。
行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。
二、行政领导的特点
1、行政领导只是对“行政”的领导；
2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点；
3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
三、行政领导的作用
1、行政领导是政治领导的贯彻执行；
2、行政领导是公共行政协调统一的保证；
3、行政领导贯穿于公共行政的全过程；
4、行政领导对行政效能具有决定性作用。
四、行政领导者的类型与产生方式
1、行政领导者的类型
（1）政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。
（2）行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。
2、行政领导者的产生方式
（1）选任制。选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。
（2）委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。
（3）考任制。考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。
（4）聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。
五、行政领导的权力与责任
1、行政领导权力的概念
关于领导权力的概念，学者们并未形成统一的认识。总体上可以概括为如下观点：（1）领导权力是决策权；（2）领导权力是一种能力；（3）领导权力是一种关系；（4）领导权力是一种支配力量。
行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。
2、行政领导权力的构成
（1）权力性影响力
权力性影响力也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。权力性影响力包括以下因素：①职位因素；②资历因素；③传统观念因素。
（2）非权力性影响力
非权力性影响力也叫自然性影响力，它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③专业因素；④感情因素。
3、行政领导权力的来源
（l）合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位；
（2）奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力；
（3）专业知识权，又称为专家权。
（4）归属权，又称关系的权力。
4、行政领导的责任
（1）行政领导责任的含义
行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。第三，行政领导者要履行行政领导责任。
作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。
行政领导责任分为四种：①政治责任；②法律责任；③行政责任；④道德责任。
（2）行政领导责任的内容
①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；
②主持制定本地区、本部门的工作计划；
③负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；
④正确地选拔、使用人才；
⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；
⑥做好协调工作。
六、行政领导理论
1、领导特质理论
领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也就是确定具有什么样特性的人适合做领导者，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。但是，大量研究使我们得出这样的结论：具备某些特质确实能提高领导者成功的可能性，但没有一种特质是成功的保证。从20世纪40年代开始，领导特质理论就已不再占主导地位了。到20世纪60年代中期之前，有关领导的研究着重于对领导者偏爱的行为风格的考察。
2、领导行为理论
领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。研究领导行为理论的目的在于提高对各种具体的领导行为的预见性和控制力，改进工作方法和领导效果。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。较有代表性的领导行为理论有：
（1）四分图理论；
（2）领导方格理论；
（3）PM型领导模式；
（4）领导系统模式；
（5）领导作风理论。
3、领导权变理论
领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。领导权变理论主要有：
（1）领导行为连续带模式；
（2）菲德勒的权变模式；
（3）通路—目标模式；
（4）领导—参与模型；
（5）不成熟—成熟理论；
（6）领导生命周期理论；
4、变革型领导理论
（1）巴斯的变革型领导理论
（2）豪斯的个人魅力型领导理论
七、行政领导者的素质与能力
1、行政领导者的素质
（1）行政领导者素质的涵义
素质一词最早见于生理学，指的是人的神经系统和感觉器官上的先天特点，其后又被人们用来泛指事物本来具有的内在特征。所谓领导者素质有双重涵义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力。它们是领导者任职的内在根据和条件，统称为领导者素质。其次，还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。
行政领导者的素质是指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。
（2）行政领导者素质的特点
①时代性；
②层次性
（3）行政领导者素质的构成
①政治素质
政治素质包括：坚定信念，忠于国家，忠于党；忠于政府，忠于人民，忠于职守。
②文化素质
文化专业素质主要有：一般文化知识；专业知识；管理知识。
③道德素质
道德素质主要有：大公无私，克己奉公；实事求是；严于律己，宽以待人；个人修养。
④心理素质
心理素质具体表现为：敢于决断的气质；竞争开放型的性格；坚忍不拔的意志。
⑤身体素质
2、行政领导者的能力
（1）抽象思维与决断能力：分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。
（2）人际关系的能力：激励人的能力；协调人际关系的能力。
（3）技术能力：技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。
第七章 人事行政
一、人事行政的含义
人事行政定是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
理解人事行政的含义，需把握以下要点：
1、人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障；
2、人事行政的管理主体是国家人事行政机关；
3、人事行政是法制化和制度化的人事管理；
4、人事行政的管理对象是行政工作人员。
二、人事行政的特点
1、法治化
法治化是现代民主国家推行法治行政的必然结果。根据法治行政原则，人事行政必须符合宪法精神，并以法律和法规为依据。这可作如下理解：（1）法定地位；（2）法定关系；（3）依法行政；（4）程序法定；（5）法律责任。
2、专业化
专业化来自现代政府行政事务的复杂化、多样化和规范化的趋势，为此，政府管理体制必须相应地部门化，政府行政人员也必须实现专业化。这可作如下分析：（1）国家公务员职业专业化；（2）人事行政理论专业化；（3）人事行政机构专业化；（4）人事管理方法专业化。
3、职业化
职业化即政府国家公务员职业的终生制或永业制。终生任职是现代政府国家公务员的一项基本权利。这种权利的必要性首先来自稳定行政人员队伍的需要，其次来自吸收优秀人才为政府服务的需要。职业化的基本内容包括：（1）国家公务员一经任用就取得法定身份，受国家法律保障，除本人自愿转业，即成为终生职业；（2）国家公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或停薪，即使被认为有错，本人也有申诉和说明理由的权利；（3）国家公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法律程序，任何机关或个人不得剥夺其权益。
4、现代化
现代化是指人事行政适应公共行政和社会发展的需要而作的改变或更新。这种改变或更新直接推动着人事行政的发展，使其不断调整完善，在国家行政管理中发挥应有的功能。现代化包括以下方面：（1）观念现代化；（2）管理现代化；（3）技术手段现代化。
三、人事行政的原则
1、德才兼备原则；
2、知人善任原则；
3、公平竞争原则；
4、功绩原则；
5、依法管理原则。
四、人事行政机关
1、人事行政机关的含义
人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。
2、人事行政机关的类型
（1）部外制
所谓部外制，亦可称为独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，独立掌握整个政府的人事权。这类人事机构不仅负责制订一般的方针政策，而且具体掌管考试、考核、晋升、培训、工资、退休等实际业务，直接管理国家公务员事宜。这类机构典型的有美国的文官委员会、日本的人事院等。
部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构。这种人事行政机构处于超然地位，使人事行政不受政党政治的干涉，使行政管理摆脱政党分赃。同时，也免于行政首长直接干涉人事安排。
（2）部内制
所谓部内制，是指人事机构设在政府部门之内，是政府机关的组成部分之一。内阁设有人事机构，负责提出人事行政的一般性原则意见，具体的人事管理事务由各部门内设的人事机构自行负责。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。
（3）折中制
所谓折中制，是部内制与部外制之间的一种类型，是指人事机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。
折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。中央人事机构分为独立的两部分。一部分是设在中央政府之外的文官委员会；另一部分是设在中央政府之内的文官部，各自独立地行使职权。这是一种部外制与部内制结合的人事管理机构。
（4）党统一领导制
这是中国和一些社会主义国家的人事行政体制。在行政系统之外中国共产党中央设置组织部，制定统一的干部政策，并且直接管理一定行政级别的干部。在各级各类的行政机关中，党委也设置组织部门，除了掌握干部政策之外，也直接管理一定级别的干部。在政府内设置人事部，贯彻执行党的干部政策，负责具体的人事行政工作。各级各类行政机关也设置人事行政部门，在党委组织部门的统一领导下，负责具体的人事管理工作，也直接管理部分干部。
五、从人事行政到人力资源管理
1、人力资源管理与传统人事行政相比较的特点
（1）以人为本；
（2）把人力当成可以开发利用的资源，当成能带来更多价值的价值；
（3）把人力资源开发放到首位；
（4）人力资源管理被提高到组织战略高度来对待。
2、人力资源的含义与特点
（1）人力资源的含义
所谓人力资源指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。
一个国家或地区人力资源构成的要素有两个基本方面。第一个要素是人力资源的数量，这是标志人力资源总量的基础性指标，是人力资源量的特征。第二个要素是人力资源的质量，这是国家人力资源总体素质的指标，是反映人力资源质的因素。人力资源的质量对于国家和社会发展的作用比人力资源的数量因素更为重要。
（2）人力资源的特点
①人力资源的时效性；
②人力资源的时代性；
③人力资源的能动性；
④人力资源的再生性；
⑤人力资源的增值性。
3、人力资源管理的作用
（1）公共部门人力资源管理是国家长治久安、社会安定团结的重要保证；
（2）公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件；
（3）公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，是造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。
六、国家公务员制度
1、西方国家公务员制度的形成
在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。
国家公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对国家公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。
西方国家公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。在长期的历史发展中，西方各国国家公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是：
（1）公开考试、择优录用；
（2）严格考核、功绩晋升；
（3）政治中立、职务常任；
（4）人事分类、依法管理。
2、我国国家公务员制度的形成
我国国家公务员制度的建立和推行，经过了一个较长的历史过程。在建立和推行国家公务员制度以前，我国传统的干部人事体制是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的。在革命战争时期我党是统一管理干部体制。建国以来，我国建立了分部分级管理干部体制。党的十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。
根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国国家公务员是指在各级国家行政机关中行使行政权力、执行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。
七、职位分类制度
1、职位分类与品位分类
世界上通行的人事分类制度有两种：一种是品位分类，为英国、法国等国家所采用。另一种是职位分类，美国、日本等国家采用此种人事分类制度。
品位分类是以国家公务员所具有的资格条件为主要依据，并以其地位高低来分类和确定待遇。
职位分类又称职务分类，就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为国家公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。
2、我国国家公务员职位分类的内容
我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务指副科长以上的职务和各级政府职能部门的领导职务；非领导职务序列包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。
国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小，工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。国家公务员的级别分为十五级。
八、任用与更新制度
1、国家公务员的任用
国家公务员的录用是人事行政的初始环节。所谓任用，是指用人单位根据用人条件和用人标准，按照法定的程序和原则，采用一定的方式，选拔和任用国家公务员的过程。
机会均等原则、公开原则和择优原则是国家公务员任用制度的主导原则。
2、国家公务员的调配
国家公务员的调配是指行政组织基于工作培养人才的需要或其他法定的原因，依据法定的管理程序和方法，改变国家公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。
我国国家公务员制度中规定了国家公务员调配的四种基本形式是：调任、转任、轮换和挂职锻炼。
3、国家公务员的培训
培训，就是通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。
对国家公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合，在培训中学习到的知识和技能，要与国家公务员所在职位的工作有密切的关系，能迅速、直接地运用于实际工作之中。在培训过程中，国家公务员因等级不同、工作种类不同而分别接受不同内容的培训。
培训主要有：（1）初任培训；（2）任职培训；（3）业务培训；（4）更新知识培训。此外，调入行政机关的人员还必须进行调任培训。
国家公务员培训制的特点：（1）培训制度法律化；（2）培训机构专门化；（3）国家公务员培训的终身化；（4）培训、任用和晋升的一致化。
4、国家公务员的辞职、辞退与退休
（l）国家公务员的辞职
所谓国家公务员的辞职，是指国家公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。国家公务员的辞职包含两层涵义：其一是担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但继续保留国家公务员的身份，即部分解除国家公务员职务关系；其二是国家公务员依法辞去所担任的任何国家公务员职务，包括领导职务和非领导职务，即全部解除与行政机关的职务关系。
辞职是建立在国家公务员自愿的基础之上的，是国家公务员的自由择业权利的体现。辞职虽然是国家公务员个人的权利和自由，但辞职并不是无条件的。至于辞职的限制条件，各国相关规定的限制程度是不同的。
（2）国家公务员的辞退
所谓国家公务员的辞退，是指国家行政机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关行政机关批准，解除国家公务员与国家行政机关工作关系的制度。辞退是国家行政机关的主动行为。但是，辞退不是行政处分，而是行政机关输出不适合在本单位工作人员的一种手段。
世界各国对辞退国家公务员的条件有十分明确而严格的规定。
（3）国家公务员的退休
所谓国家公务员的退休，是指当国家公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由政府机构发给该国家公务员一定的退休金，并使之退出政府公务职位的制度。
国家公务员的退休，一般都有一定的资格条件限制，只有达到一定的退休条件，国家公务员才可被准予退休并享受退休待遇。国家公务员的退休条件包括①年龄条件；②工龄和缴纳退休保险金的年限；（3）身体与精神状况。
九、激励与保障制度
1、国家公务员的考核、奖励与升降
（1）国家公务员的考核
国家公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属国家公务员进行的考察与评价制度。
我国国家公务员考核内容有四个方面，即德、能、勤、绩，重点考核工作实绩。
（2）国家公务员的奖励
国家公务员的奖励是指国家行政机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公职人员给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。
（3）国家公务员的升降
①国家公务员升降的含义
从广义上讲，国家公务员的升降包括职位的升降和级别的升降。一般意义上的升降，是指国家公务员职位的升降，它包括晋升和降职两个方面的内容。
②国家公务员的晋升
国家公务员的晋升要贯彻公平、择优和资历原则。
国家公务员晋升需要具备一定的条件。前提条件是晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。
从国家公务员晋升的形式上来看，大体上有功绩晋升制、考试晋升制、年资晋升制、越级晋升制、综合晋升制等五种。
③国家公务员的降职
国家公务员的降职体现为国家公务员职务的下降，但降职并不是一种行政处分，而是让由于各种原因不胜任职务的国家公务员改任一种较低的职务的管理措施。
2、国家公务员的工资、保险与福利
（1）国家公务员的工资
国家公务员的工资是指政府机关以货币形式支付给国家公务员的劳动报酬。
目前我国的国家公务员工资制度实行职级工资制，主要包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。
（2）国家公务员的保险
国家公务员保险制度，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，对暂时或永久丧失工作能力的国家公务员给予物质帮助的一种保障制度。
（3）国家公务员的福利
国家公务员福利制度是国家和单位为解决国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。
3、国家公务员的回避与惩戒
（1）国家公务员的回避
在国家公务员制度中，回避是指在国家行政机关中，为了防止国家公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。
回避针对的是亲属聚集现象。我国国家公务员制度规定应回避的亲属关系包括：①夫妻关系；②直系血亲关系；③三代以内旁系血亲关系；④近姻亲关系。
国家公务员回避一般包括：①任职回避；②公务回避；③地区回避。
（2）国家公务员的惩戒
惩戒即惩罚以示警戒。惩戒制度是指国家行政机关依法对国家公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。应该指出对国家公务员的惩罚不是目的，而是手段。
行政处分的种类分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。
第八章 机关行政
一、机关行政的含义
行政机关，从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。本章所讲的机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。
二、机关行政的特征
1、机关行政的事务性；
2、机关行政的综合性；
3、机关行政的时效性。
三、机关行政的基本任务
1、机关行政要做到“人尽其才”；
2、机关行政也要做到“物尽其力”；
3、机关行政还要做到“财尽其用”；
4、机关行政也要做到“时尽其能”；
5、机关行政必须做到“文畅其流”。
四、机关行政的职责
1、参与政务；
2、处理事务；
3、搞好服务。
五、机关行政的作用
1、发动作用；
2、枢纽作用；
3、保障作用；
4、效率作用；
5、联系作用。
六、机关行政的主要内容
1、机关日常工作程序管理
（1）计划安排工作；
（2）组织实施工作；
（3）协调控制工作；
（4）检查总结工作；
（5）奖惩教育工作。
2、会议管理
3、公文与档案管理
（1）公文管理
公文管理，就是对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。
公文管理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。其具体内容主要有：创制公文；传递公文；办理公文；处置办毕公文；管理公文。
（2）档案管理
行政机关档案是行政机关在公共行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录。
行政机关档案的形式多种多样，文字档案是其主要形式。它包括文件资料、电文、手稿、传真、照片、画片、音像制品、技术图纸等。
按照国家档案工作管理体制的要求，行政机关所有档案由档案机构集中管理。
4、行政经费管理
行政经费管理是指在行政机关工作中对本机关资金的领拨、运用、管理、监督活动。
5、机关总务后勤管理
机关总务后勤管理，是指综合办事机构对本机关的物资和日常的工作与生活事务的管理。
七、信息时代的机关行政
1、信息技术对机关管理的作用
（1）办公自动化的概念
办公自动化是指在行政机关工作中，以计算机为中心，采用一系列现代化的办公设备和先进的通信技术，广泛、全面、迅速地收集、整理、加工、存储和使用信息，为科学管理和决策服务，从而达到提高行政效率的目的。
（2）办公自动化的发展阶段
①单机操作阶段；
②数据处理阶段；
③网络运行阶段；
④知识管理阶段。
（3）办公自动化系统
①办公自动化系统的概念
办公自动化系统是指为提高办公效率而建立的，面向特定工作部门，支持其综合办公业务的集成化信息系统。它将这一特定部门的人员、工作流程、信息、组织机构与办公自动化技术和设备集合成一个高效运转的有机系统。
②办公自动化系统的构成
办公自动化系统由三个功能层次构成，从低到高，对应于组织机构的三个层级：事务处理层办公自动化系统；管理信息层办公自动化系统；决策支持层的办公自动化。
（4）办公自动化系统的开发
（5）办公自动化系统的意义
①办公自动化系统是机关行政不可或缺的工具；
②办公自动化系统有效降低了机关行政的工作成本；
③办公自动化系统提高了机关行政的工作效率。
2、信息技术在机关管理中的应用
办公自动化系统的应用涵盖机关行政日常工作的全部事宜，而其中最主要的包括公文处理、电子邮件、签报管理、会议管理、信息管理、档案管理、日程安排、后勤服务等。
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