第七章 交流与回避
一、基本概念
1、公务员交流：是指机关根据工作需要或者公务员个人的愿望，通过调任、转任、挂职锻炼等法定形式，调整公务员的工作职位，形成机关内部、机关之间以及机关与外界的人员流动，从而产生或变更公务员职务或工作关系的一种人事管理活动。
2、调任：是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。
3、转任：是指公务员因工作需要或其它正当理由在机关系统内的平级调动，既包括跨地区、跨部门的调动，也包括在同一部门内的不同职位之间进行的转换任职。
4、挂职锻炼：是指国家行政机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到基层机关或者上级机关、其他地区机关和国有企事业单位担任一定职务，在实际工作中接受锻炼，丰富经验，增长才干。
5、公务员回避制度：是为了保证机关工作人员依法执行公务，保持公正廉洁，防止因亲属关系等因素影响工作，而对公务员在担任职务、任职地域和执行公务等方面作出的限制性规定的法律制度。
6、任职回避：指对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面作出的限制。
7、地域回避：是指为了避免亲属关系、宗族关系等影响公务员公正履行职务，对公务员在亲属比较集中的地域担任某些职务作出的限制。
8、公务回避：是指遇到涉及公务员本人或者与本人有某种亲属关系人员的利害关系等法定情形时，为避免影响公务员公正履行职责而对其执行相关公务作出的限制。
二、重点与难点问题解析
（一） 公务员交流制度需要遵循哪些基本的原则？
交流制度作为公务员制度的一个重要有机组成部分，在整个公务员管理体系中发挥着其他管理制度无法取代的独特作用。为了更好的达到预期目的，实施公务员交流制度中应坚持以下原则：
1、合法性与合理性兼顾的原则。
公务员交流的方式、条件、程序、要求等，都有明确的法律和法规的规定，不得随意变更，在开展公务员交流工作时，必须严格按照这些规定办事。公务员的交流，直接关系到机关工作的效能和公务员本人的切身利益，因此效益合理也是交流的目的。国家公务员的交流，既要注重严格依法办事，促进国家行政机关工作效率的提高，也要因势利导，注重效益合理，以有利于人才发展。
2、优化配置与适才适用的原则。
在机关中，现有职位上的公务员存在多种情况，有经过国家公务员考试新录用人员，有通过调任新调入人员，有担任领导职务与非领导职务人员等等。来源的多样化、能力素质的差异、专长业务的不同就可能出现与职位要求的错位。这样既不利于国家机关的高效原则的实现，也是一种资源浪费。因此，对国家公务员进行交流，就要努力实现优化配置，适才适用。
3、严格管理权限与个人服从组织原则。
根据公务员法的规定，交流分调任、转任和挂职锻炼三类，分别适用不同的对象，在实施中要严格按照法定的管理权限，由相应的机关和部门负责组织。公务员对于交流安排应该服从，按期到任就职；如果有不同意见，可向组织提出，不能拒不服从或无故拖延。
（二） 公务员交流制度的主要作用体现在哪几个方面？
交流制度在整个公务员管理体系中发挥着非常重要的作用，主要体现在以下两个方面：
1、促进公务员的培养锻炼，优化人才资源配置的作用。
从公务员个体来看，公务员的成长进步取决于内因和外因两个因素的综合作用。内因是公务员成长进步的根据，外因是公务员成长进步的条件。因此公务员的成长一方面要通过自身不断加强学习、提高业务水平，另一方面也需要组织上为他们提供健康成长所必要的外部条件。组织人事部门应遵循人才成长的一般规律，为公务员提供多职位的锻炼机会。实施公务员交流制度，可以有计划地进行上下级之间、各部门、各地区之间，以及系统与系统之间的交流，使公务员相互学习先进的管理经验与方法，还可以密切上下级之间、部门之间、系统之间的关系，促进相互协调与合作，相互取长补短。同时，实施公务员交流制度还有利于加强对公务员的科学管理，促进年轻公务员的快速成长，加快对公务员人才资源的合理开发和使用。
从全局的角度来看，我国虽然在经济、政治、文化等各方面建设上取得了很大的成就，但各地发展不平衡，人才的分布也不平衡，这种现象也突出表现在公务员队伍中。从公务员内部来看，公务员队伍和领导班子存在着年龄结构、知识结构、个性结构的搭配不合理的问题。通过实施公务员交流制度，既可以在全国范围内调配一定领导职务的高层次公务员，实现以强扶弱，又可以一定程度上解决公务员队伍和领导班子中存在的结构不合理、内部不团结和“近亲繁殖”等弊端，使公务员队伍特别是领导班子成员的组合得到优化，实现优势互补，使公务员实现组织整体价值的最大化和个人价值的最大化。与此同时，通过交流，可以使公务员队伍吐故纳新，焕发旺盛的生机与活力。扩大公务员交流，是优化公务员队伍结构、促进公务员健康成长的内在要求，有利于实现公务员资源使用效益的最大化，实现人才资源配置的优化。
2、有助于实行公务员回避制度，促进廉政建设的作用。
公务员的交流和回避制度是相辅相成的两个重要制度，交流制度的发展，能够促进回避制度更好的实行，防止公务员久居一处而形成各种关系网，促进党政机关的廉政建设。这是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大政治问题。建立公务员交流制度，结合回避制度，就可以在一定程度上防止和消除公务员的腐败行为，克服人际关系的“板结化”，打破公务员长期在同一个工作单位形成的人为阻力和沟通障碍，确保公务员在组织与执行公务过程中坚持公正，秉公办事。因此，从源头上预防和治理不正之风，除了要靠教育、监督和严厉的制度约束之外，还要靠公务员交流特别是领导干部的交流来保证。
（三）公务员交流的法定形式有哪些？
我国公务员交流包括三种形式：调任、转任、挂职锻炼。
1、调任是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。
2、转任是指公务员因工作需要或其它正当理由在机关系统内的平级调动，既包括跨地区、跨部门的调动，也包括在同一部门内的不同职位之间进行的转换任职。
3、挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到基层机关或者上级机关、其他地区机关和国有企事业单位担任一定职务，在实际工作中接受锻炼，丰富经验，增长才干。
（四）转任区别于调任和挂职锻炼的特征体现在哪里？
一是转任只限于行政机关系统内部，是在机关具有公务员身份的不同职位之间的交流，可以是同一部门、地区，也可以是不同部门、地区，与调任这种形式有明显的区别。二是转任作为公务员的内部交流，虽然不涉及身份的变动，但人事管理关系必须转移，这是与挂职锻炼的本质区别。
（五）实行挂职锻炼有何意义？
挂职锻炼是在我国长期实践中总结出来的培养、锻炼和考察干部的有效途径，是一项具有中国特色的交流制度。挂职锻炼这种公务员交流制度对公务员管理和公务员本人的成长都非常有意义。
1、可以培养锻炼公务员。通过挂职锻炼的方式，公务员，特别是年轻公务员可以直接与广大人民群众相接触，直接体验社会生活，了解人民群众的愿望和呼声，掌握各项法规和政策的贯彻落实情况，增加基层工作阅历，丰富基层工作经验，在回到原单位岗位后能更好地指导基层、服务基层。对一些有发展潜力的年轻公务员，通过派他们到条件艰苦或工作难度大的岗位上挂职锻炼，可以磨练他们的意志，丰富他们的工作经验，增长他们的才干，为进一步提拔使用他们奠定了良好的基础。
2、可以考察干部。考虑到公务员领导岗位的极端重要性，对一些拟任命到新的领导岗位上工作的公务员，在对其工作能力、工作作风和人品难以判断的情况下，可以在正式任命之前安排其到某基层单位挂职锻炼，通过挂职锻炼的具体表现来决定任命情况，这不失为一种稳妥的方法。
（六）挂职锻炼的情形有哪几种？
挂职锻炼主要有三种情形：
1、进行使用锻炼。对拟提拔使用或者拟离开公务员队伍到国有企业、事业单位任职的公务员，一般先要安排到相应岗位挂职锻炼，待挂职锻炼结束后，根据锻炼期间的具体表现情况决定是否任命以及任命到何职位。
2、进行培养锻炼。对有一定工作经验和社会阅历，综合素质比较高，工作成绩比较突出，但缺乏领导经验的中青年公务员，一般安排到下级部门相应的领导岗位进行挂职锻炼，以增长经验，锻炼能力。
3、进行实践锻炼。对市（县）级以上机关新录用的公务员，凡是没有基层工作经历的，一般都先安排到市区街道、乡镇或企业等基层单位挂职锻炼，以丰富工作经历。
此外，挂职锻炼还有一种不太常用的形式，就是上级机关向下级机关借调公务员。这种方式主要是上级机关在人员缺编的情况下，对拟调入的公务员进行考察使用，这里拟调入的公务员可能年龄并不只是中青年。
（七）回避与交流两者存在哪些明显的区别？
具体体现在以下三个方面：
一是两者目的各不相同。交流的目的相对比较宽泛，主要目的是加强对公务员的培养使用；而回避最主要的目的是保证公务员公正履行职责，防止公务员利用职权为个人或亲朋好友谋私利。
二是涉及的范围不同。从管理的对象来看，交流涉及的人员很多，除特殊情况外，绝大多数公务员都是潜在的交流对象；而回避涉及的人员很少，只有情况比较特殊的少数公务员需要回避。
三是管理的方式不同。交流是一种灵活性很强的管理措施，除少数情况外，对时间、人员的要求是非强制性的，可根据具体地方和具体单位的实际情况而定；而回避则是一种刚性的公务员管理制度，一般情况下对时间、场合和人员的要求都带有强制性，机关必须履行公务员回避的职责，公务员本人必须服从回避的规定。
（八）建立和完善公务员回避制度有哪些积极的作用？
建立和完善公务员回避制度，对促进机关的廉政建设，帮助公务员摆脱各种亲属关系的羁绊，公正履行职责和提高工作效率，保证社会的公正、公平、正义，有着积极的促进作用。
第一，对公务员公正履行职责起到积极导向作用。公务员的职责是为国家和人民服务，履行职责要遵循公开、公平、公正的基本准则。为此，除了要进行职业道德等方面的教育之外，还应当通过法律规范的形式，从源头上防止行政腐败行为。任职回避、地域回避和公务回避的制度设计，就是在公务员任职或执行公务之前，将一些可能影响公务员公正行使权力的隐患予以根除，对公务员正确履行自己的职责起到良好的导向作用。
第二，对公务员公正履行职责起到社会监督作用。公务员回避制度明确规定了公务员必须回避的适用范围，使公务员可以避开涉及本人及亲属利益的工作活动，脱离各种关系的干扰，减少了公务员利用职权为亲朋好友谋取私利的可能性，使其能够坚持原则、秉公办事，对于克服任人唯亲、拉帮结派等不正之风起到防范于未然的积极作用。同时以法律形式确立回避制度，就是要将公务员的任职和执行公务情况置于全社会的监督之下，即使本人没有自觉提出回避申请，也会被知情人或者公务当事人、利害关系人要求回避，这就起到了有效的监督保障作用。
第三，对公务员公正履行职责起到制度保护作用。在我国，人们历来重视血缘关系和准血缘的亲朋关系，这已渗透到社会生活的各个领域。中国传统文化的一个显著特点就是十分重视家庭、亲属关系，直到今天它也并未随着我国社会、经济的发展而淡化。虽然我国的公务员是在党和国家培养下成长起来并经过严格选拔才进入公务员队伍的，绝大多数公务员都是秉公办事，遵纪守法的。但每个公务员都是有血有肉有感情的人，不可能保证每个公务员在私利、亲情、乡情面前都能公正地履行职责。通过实施回避制度，就可以有效地回避因亲缘、地域等问题给公务员特别是领导履行职责造成的不良影响，对公务员起到一定的保护作用，帮助公务员排除复杂社会关系的干扰，保证公务员的健康成长。
第四，对公务员公正履行职责起到组织建设作用。公务员回避制度有利于加强机关管理，提高机关行政效率。事实证明，在亲属关系较多的单位，人际关系都比较复杂，规章制度和组织纪律往往难以得到很好的贯彻执行。从管理科学的角度来讲，非组织活动的大量出现，对正常组织活动往往会产生一定的抵消和破坏作用。公务员若存在大量的亲属关系，就容易在机关中形成某些非组织活动，它对机关的正常组织管理是十分有害的。实行回避制度，就能在很大程度上消除机关内在的非组织活动，从而便于管理和有效提高行政效率。
（八）公务员回避有哪几种类型？
公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避三种类型。
1、任职回避是指对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面作出的限制。
2、地域回避，是指为了避免亲属关系、宗族关系等影响公务员公正履行职务，对公务员在亲属比较集中的地域担任某些职务作出的限制。
3、公务回避，是指遇到涉及公务员本人或者与本人有某种亲属关系人员的利害关系等法定情形时，为避免影响公务员公正履行职责而对其执行相关公务作出的限制。
（九）公务回避的特点是什么？
公务回避是一种防范公务员在执行公务时因私情而不能公正履行职责时采取的带有强制性、预防性的措施。这一措施有以下几个特点：
1、随机性。公务员在执行公务过程中，什么时候或什么环节碰到需要自己回避的情形，是有很大的偶然性的，它的出现不以公务员的意志为转移。
2、公正性。凡是出现需要公务员回避的情形时，公务员本人可以主动提出回避，组织和当事人也可以根据事实向公务员管理机关提出公务员进行公务回避的申请，公务员管理机关也可以直接根据有关法律法规作出回避决定。
3、自律性。在执行公务时，有些需要回避的情形别人可能不知道，只有公务员本人和当事人心知肚明。因此，要求公务员本人具有较高的职业道德和严格遵纪守法的自觉性，凡是出现需要回避的情形时，要有自律意识，自觉要求回避。
4、时限性。公务回避只针对某项具体公务所涉及的对象，要求公务员进行暂时回避。公务回避时公务员的任职关系不发生任何改变。
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