第五章 公共政策过程中的执行
一、名词解释
1．行动理论 2．组织理论 3．因果理论
4．管理理论 5．交易理论 6．系统理论
7．演化理论
二、单项选择题
1．在政策方案执行过程中，偶然失效是指执行过程进入（ ）的失效。
A．终结状态 B．特殊状态
C．正常状态 D．起始状态
2．（ ）提出了著名的政策执行模型。
A．克朗 B．史密斯
C．西蒙 D．拉斯韦尔
3．人们把分析政策执行过程中的失效现象所描述的曲线称为（ ）。
A．对策模型 B．互动模型
C．浴盆模型 D．系统模型
4．史密斯认为, 政策执行中有（ ）个基本要素是必须认真考虑的。
A．四 B．五
C．二 D．三
5．人们把对政策接受的反应，分为三个不同的层次：服从、认同与（ ）。
A．响应 B．深入
C．反映 D．内化
三、多项选择题
1．史密斯认为，（ ）是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。
A．环境因素 B．执行机构
C．目标群体 D．理想化的政策
2．从政策执行者对执行政策的态度分析，政策执行问题有如下几种（ ）。
A．折扣型 B．结构型
C．滞后型 D．抵触型 E．僵化型
3．政策环境因素的基本特征有（ ）。
A．交叉性 B．动态性
C．突发性 D．多样性
四、问答题
1． 举例说明浴盆模型。
2． 简述史密斯模型。
3． 简述接受政策的三个层次。
4． 简述接受政策的基本原因。
5． 影响我国政策的环境因素主要有哪些？
6． 简述政策环境因素的基本特征。
7． 简述政策执行者对执行政策的态度。
一、名词解释
1．行动理论认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。
2．组织理论认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。因为它适应了执行中所需要的迅速准确之特点。负责执行的组织，其正式的与非正式的属性，往往影响到该组织执行政策的能力。
3．因果理论大致包括两类内容：（1）把政策决定看成是一种假设，一张“指导人们从当前情况导出设计目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地；（2）把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力和技术能力。
4．管理理论认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其它各种因素的影响。该理论把“管理”与“执行”在很大程度上看成了同义语。
5．交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。依据某种价值标准制定的政策目标与方案是较为理想的结果，而在实际中是行不通的。
6．系统理论认为政策执行过程的分析，可以基本掌握为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。
7．演化理论认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。因而在实际执行中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。
二、单项选择题
1．C 2．B 3．C 4．A 5．D
三、多项选择题
1．ABCD 2．ABCDE 3．ABCD
四、问答题
1．事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效”表现在早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段。这种政策失效率的变化，类似于浴盆状，人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。比如：我国持续20多年的深圳特区建设，农村的家庭联产承包责任制等政策的执行过程，就经历了早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段。早期失效时期，传统习惯的阻力使人民对政策一般了解甚少以及政策本身还可能存在着不少缺陷。在政策执行初期，存在着相当高的失效率；偶然失效时期，政策实行后，进入正常状态，人民对政策的基本掌握与认同，以及政策本身的自我完善，人民从政策执行中得到了实惠，尽管还有失效，但失效率低；耗损失效时期，随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升。因此需要调整、修改已有政策，或者重新制定政策。
2．史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，都是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些要素。
史密斯模型与以往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中理想化的政策，而且也强调了执行中的其他三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。而实践证明，执行机构、目标群体和环境因素这三个方面对政策执行有着非常重要的影响。
3．人们把对政策接受的反应，分为三个不同层次：服从、认同与内化。
服从是接受政策的最低层次反应。因政府政策具有法律规范性，凡拒不接受政策的人，都会受到不同程度的惩罚。某些人为了避免惩罚，会从总体或形式上服从政策。在强大的政策压力下，他们也会被动地执行政策。政策主体靠这种力量去推行政策，其运行过程是不能长久维持的。
认同是接受政策反应的中间层次。在通常情况下，政策对象对政府颁布的政策，总是认可的，这是由于对社会公共权威的遵从习惯造成的。由于各自不同的价值偏好，使得人们对政策的基本掌握产生差异，虽然都建立于认同基础之上，也愿意力求从行动上认真执行，但执行的行为结果却大不一样，偏离政策目标，或走极端的现象也会经常发生。
内化是接受政策反应的最高层次，它表现为对政策内容及其意义准确而深刻基本掌握，并积极地自觉行动。政策所确定的行为规范与价值体系，已成为这一部分对象的行为指南。比如，坚持改革开放政策，已不断内化于绝大多数人的价值体系中，指导着他们的实践活动。
4．（1）作为社会中的每一个成员，通过多年来的各种教育，已逐步形成一种政治行为模式，即对权威的尊重，包括对政府所作的各种决定的服从。不论是道义还是感情上，多数人相信政策、服从政策、支持政策，认为这是理所当然的。人们习惯于能自动地倾向接受政府政策，即使在现实利益与政策相矛盾时，仍会认为政策是合理、公正的。
（2）自我利益的保护与发展，经常是部分政策对象服从政策的重要原因。通过比较、衡量，人们会认识到执行政策有什么好处，不执行政策会带来什么麻烦。有这种情况，虽然某项政策没有直接为自己带来好处，但不执行可能从其它政策对象那里带来坏处，所以也不得不执行。
（3）人们遵守一项政策，主要是因为他们对政策合法性的认同。生活于法制社会中的每一个成员，对政府经过合法程序制定的政策，理所应当要遵守。
（4）不少人是因为害怕惩罚才服从政策。政策的效力在很大程度上应取决于人们自觉自愿而非被迫遵守。然而也常有这种情况，那些按理应服从政策的人看到别人得益于不服从，因而也可能变成政策的违反者。为达到教育之目的，必须及时对政策违反者给予一定惩罚。
（5）对任何一个政策对象来说，都有个对政策从不一般了解到一般了解，从一般了解不多到一般了解较多的过程。随着时间的推移，人们会对政策的认识逐步加深，执行的自觉性也会不断提高。当某项政策已被社会多数成员认同时，即使那些不基本掌握或反对这项政策的人，也能从利益比较中接受政策。
5．影响我国政策的环境因素是多方面的，其中有：（1）社会因素；（2）政治因素；（3）经济因素；（4）科学技术因素；（5）文化因素；（6）教育因素；（7）人口因素；（8）自然资源因素；（9）生态因素；（10）心理因素。
6．（1）多样性。任何一个政策（或政策系统）从制定到实施的全过程中，各种各样的环境因素都会对其施加影响。政策制定者一定要保持清醒的头脑，综观全局，抓主要矛盾，注重人民的根本利益、长远利益和整体利益，坚持全面协调各种因素之间的矛盾。
（2）动态性。所有的环境因素都处于不断的变化之中。这一切变化都说明，任何一项政策不可能一劳永逸。政府要随着国情的变化，不断制定出与之相适应的新政策或调整已有的政策。
（3）交叉性。多个环境因素对政策的影响，不仅表现在共同作用上，而且还突出地表现在交叉作用上。这种交叉作用常常会引起预料不及的连锁反应，使得问题变得更加复杂。因此，所有被制定出的政策，一定要组成一个有机的政策系统，不同的政策间要注意相互协调、配套。
（4）突发性。环境因素的这种特征大量地表现在自然因素的突发事件上。当今世界，生态危机是人类面临的共同危机，国际上的突发事件以及国内局部地区不断发生的突发事件，都会对政策产生不可忽视的影响。所以，我们的政策，既表现出它的刚性，又表现出它的弹性。执行政策中，要具体问题具体分析，坚持政治上的坚定性与策略上的灵活性相结合。
7．（1）抵触型。政策执行者采取多种手段拒绝执行政策，其招术大致有硬顶与软拖两种，后一种更为常见，其结果是政策执行落空。
（2）僵化型。政策执行者对政策内容不加分析，盲目机械照搬，搞不清楚政策的实施范围和对象，因执行方法过于简单同样使政策不落实。
（3）滞后型。政策执行者因观念、思想上的落伍，在一项政策执行中犹豫不决，从而使政策落不到实处。
（4）折扣型。政策执行者根据政策内容和局部利益对政策进行取舍，有利就执行，无利的不执行，“政策不到位”。
（5）结构型。因政策执行机关与各部门之间，以及执行人员在分工合作中发生误会、矛盾及不协调而导致政策执行失败或中断现象。
政策执行者如何对待上级政策，实际中有三种态度：
一是求神似，去形似，抓住政策的精神实质，结合实际，创造性地执行。
二是不求神似，只求形似，机械地照搬照抄照转，执行中“上下一般粗”。
三是既不求神似，也不求形似，而是自以为是，各行其是。
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