【案例分析二】
BOT建成顶目系何种资产
案例介绍：
某上市公司采用BOT方式投资建设一条隧道，用若干亿元的募股资金投资成立项目公司，由项目公司负责隧道建设和在特定年限内的运营管理维护，并以项目公司名义向银行贷款筹集其余建设资金，贷款合同中订明分18年还清。政府有关部门与该项目公司签订的隧道投资建设营运合同中,明确项目建设完成后，由政府授予25年的管理维护权，并每年支付项目公司1亿多元款项，作为隧道建设资金的偿还和提供管理维护服务的报酬。对于该项目的建设成本，项目公司在隧道建成后，应转入哪一项资产并以何种方式转销资产价值?专门借款的利息应如何处理?收到政府的偿付款项又该如何划分?由于BOT投资建设方式在我国尚属新型经济业务，该上市公司迫切希望注册会计师能对其会计处理提出合理的、可操作的参考意见；有关证券监管部门又要求上市公司和注册会计师对相关会计处理提供充分的理由及依据。
案例背景：
BOT方式是国际上已流行的政府依靠企业和社会来融资建设公共市政项目的一种有效手段。根据世界银行《1994年世界发展报告》的定义，所谓的BOT方式实际包括BOT(Build Operate Transfer)、BOOT(Build Own Operate Transfer)和BOO(BuildOwnOperate)等三种具体形式。此外，在实践中又派生出BT(Build Transfer)、TOT(TransferOperateTransfer)等形式。上述项目融投资建设方式也逐渐应用于我国交通、能源等行业以及特许办学项目等。
为了改变城市基础设施的面貌，加快城市公共基础设施建设的步伐，促进投资体制改革，我国部分企业以BOT方式参与了原本由政府承担的公共基础设施建设。在BOT方式下，政府对公共基础设施建设项目采用招商方式，中标企业通过成立项目公司完成对公共基础设施建设项目的投资和建设；政府授予项目公司对该建设项目一定年限内的特许经营权或服务权，在政府授予的特许权限期间，项目公司并不拥有该建设项目的所有权；政府授予的特许权限期满，建设项目无偿交还给政府，该项目的所有权归政府所有。企业为投资BOT公共基础设施建设而组建项目公司，除按规定配备必需的资本金外，其余建设资金可通过项目公司向银行贷款取得。
但在BOT方式实施过程中，有些问题至今未有统一的会计处理方法，并存在不同观点。在实务中对于采用BOT方式建设项目运营后企业如何恰当地反映资产、成本、运营收入等，直接关系到对有关企业的投资建设项目效益评价是否合理，关系到有关上市公司能否获得再融资机会，对于保护企业投资建设积极性具有重要意义。
依据及相关法规：
1．《企业会计准则——固定资产》。
2．《企业会计准则——无形资产》。
3．马贤明、郑朝晖：“用益物权会计初探：以路桥收费权为例”，《会计研究》2004年第7期。
4．IASNo．16 PROPERTY，PLANT AND EQUIPMENT．
5．IASNo．38 1NTANGIBLE ASSETS．
6．IASNo．23，Borrowing Costs．
案例思考题：
1．BOT项目建设完成后应当作为何种资产入账?说明理由并做出分析。
2．BOT项目公司为建设项目而发生的贷款利息支出应如何处理?
3．BOT项目公司因建设项目而收到政府的偿付款项应如何划分处理?
讨论与分析：
1．BOT建设项目完成后作为何种资产人账涉及资产的属性问题。资产的属性关系到其成本计量及价值摊销方式，从而影响到与收入的配比方式。
(1)建设项目作为固定资产处理合适吗?
目前拥有高速公路等基础设施项目经营权的上市公司，其路桥类资产都作为固定资产核算，大多数采用车流量法在被授予权限期内计提折旧。从表面上看，将BOT方式所建设的项目作为固定资产人账，折旧方法的选择空间相对较大，后续支出的问题也能得到较合理的解决。但是，这里BOT的O为Operate，并非Own；Transfer仅指资产的移交，并非意味着所有权包括资产的支配权、处置权的转移。由于在特许经营、服务期限内，投资建设企业不能随意支配、处置该项资产实体，而且特许经营、服务期限往往明显短于所建造资产的全部有效使用期间，因此，投资建设企业通过BOT方式取得的是有期限的使用资产的收益获取权，即用益物权。若作为固定资产处理，与我国现行会计规范，如《企业会计准则——租赁》对租赁种类的划分原则等，存在矛盾。
此外，企业对折旧方法的选择，应建立在对未来经济利益流人企业的模式的估计基础之上。车流量法归类于工作量法。虽然工作量法是现行企业会计制度允许使用的方法，但能否使用车流量法计提折旧的关键，是能否对未来的车流量进行合理的估计并及时根据新的信息进行会计估计变更的处理。
(2)建设项目作为无形资产处理合适吗?
将BDT方式所建设的项目，作为无形资产人账，可以比较恰当地反映企业获得的特许经营权，如路桥收费权。但是，按照现行《企业会计制度》的规定，企业自创的无形资产所发生的费用，除登记注册、聘请律师等费用外不予资本化；为取得无形资产发生的借款利息不能资本化；摊销方法仅限于平均年限法；对确认无形资产后发生的后续支出一概不予资本化。因此，在如何完整地反映取得专营权的成本、寻求收入与相关费用配比的合理模式等方面，还有待进一步探讨研究。
(3)建设项目作为长期债权投资处理合适吗?
实务中有人主张将BOT方式所建设的项目，作为长期债权投资人账(前提还是该项目不向公众收费而由政府向企业偿付)，以反映投资建设企业与政府之间的融投资关系，即政府向企业融资，企业对政府欲建设的公共基础设施项目投资，并向银行再融资的关系。但是，债权投资的投资收益应当为投出资金的利息收益，而企业从政府取得的款项中，计入企业利润的是运营管理及项目维护收入，而非利息收入，即企业是靠服务获益，而非靠代融资得利。因此，建设项目作为长期债权投资核算，与企业从该项目获取收益的性质有不相符合之处。
2．BOT项目公司贷款利息支出的处理问题。影响BOT投资建设企业损益的重要问题是利息的处理。按现行企业会计制度规定，除了房地产企业所开发的商品房之外，我国目前专门借款的借款费用资本化的资产范围仅限于固定资产，时间范围的截止时点是所购建固定资产达到预定可使用状态。建设项目投入运营管理后，在分期还本且贷款期限小于授予经营或服务期限的情况下，运营管理前期分期还贷的本金余额大，利息支出也就相应大；后期分期还贷的本金余额逐渐减少至零，利息支出也就相应减少甚至没有。如果建设项目作为固定资产、无形资产人账，并按平均年限法计提折旧或摊销，在不考虑其他条件变化的情况下，很可能发生前期利润明显小于后期，甚至前几年因此而亏损，使得BOT投资建设企业的运营管理效益在各个会计年度之间未能得到合理反映。如果是上市公司募股项目，由于募股项目的效益未能得到合理反映，还会给其再融资带来障碍，影响投资建设企业的积极性。
3．政府偿付款项的划分问题。有些公路、桥梁和隧道项目建成后，获得服务权的建设单位不直接向使用者收费，而是从政府取得所承诺的款项。对这部分政府偿付款项如何合理划分，即如何划分运营收入赚取和垫付资金收回，也会影响到对项目运营期内各期效益的评价。
提出可供参考的实务操作方案和建议：
1．区分所授予收益权的具体形式进行资产确认及价值转移的会计处理。
(1)不直接向公众收费的项目建设成本作为长期应收款处理。
在我国，采用BOT方式建设的部分公共基础设施项目营运管理期间，往往对社会公众不收费，这在国际上也很少见。项目公司通过政府每年所支付的款项收回该项目贷款本金、利息并取得运营管理服务收入。可见，该建设项目未来带给企业的经济利益是直接从政府流人的。项目公司取得的政府偿付金额，由企业通过竞争投标方式获得政府确认，并且按央行利率调整而调整。可见，以BOT方式投资建设不直接向公众收费的公共基础实施，且政府偿付与央行利率挂钩的业务，其实质可以理解为企业(项目公司)代政府为基础设施项目融资和建设，并因此而获得特定期限的服务收益权。
采用BT方式或虽采用BOT方式，但如果建成的公共基础设施项目不直接向社会公众收费，而由政府在特许服务期间每年向企业偿付，根据代政府融资的实质，将项目建设成本作为应向政府收回的长期债权处理更加恰当。作为长期债权处理的另一重要理由是：该项资产未来经济利益流人企业的风险较小，与车流量大小无直接关系，根据与政府确定的协议，其收回的货币金额是可确定的，是符合长期债权的货币性资产特征的。此处BOT的“O”更偏重于维护服务。政府每年支付的款项中，除了偿还向企业融资的本息外，其余部分为支付企业的项目运营管理、维护费。企业将建设成本和运营期间各期的代融资利息计人长期应收款，每年收到政府偿还的本息，冲减长期应收款；收到路、桥、隧道的维护管理费补偿，在提供服务时计人营业收人，与相关的费用配比。
(2)直接向公众收费的专营权作为无形资产处理。
采用BOT方式投资建设项目，若项目建成后企业具有直接收费权，如路桥收费权，其投资回报主要来源于该建设项目投入运营后直接收取的营业收入。此种专营权属于特定期限内的用益物权，而非所有权，并且其在未来为企业带来的经济利益具有很大的不确定性，将其作为无形资产处理更为合适。国际会计准则第38号——无形资产第83条(有关摊销期)的示例中，就有一项无形资产为收费高速公路的专营权。
通过BOT方式取得的、以获取使用收益为目的的路桥类收费权，或称用益物权，对于BOT投资建设企业而言，有待进一步探讨的会计问题主要有：用益物权的成本计量，包括自行建设成本资本化、专门借款费用资本化等会计处理；用益物权的价值摊销等问题。
通过BOT方式取得的用益物权的成本计量，不应等同于一般自创无形资产的初始成本计量，不应视同内部产生的无形资产成本。有关高速公路、桥梁、隧道的建设成本，往往就是取得相关专营权的投入成本，两者不可分割，而此项专营权是在相关工程项目建设完成并经政府验收合格后授予的，因此，其建设成本应视为取得专营权的外购成本予以资本化。
上述路桥收费权或类似的用益物权的价值摊销，可借鉴国际会计准则第38号——无形资产第88～89条(有关摊销方法)、第94～96条(有关摊销期和摊销方法的复核)的规定进行处理。无形资产的摊销方法应能反映企业消耗无形资产所含经济利益的方式，或无形资产经济利益的预期实现方式。由于路桥、隧道建成通车后，车流量受到周边地区路况、交通管理、其他配套公共基础设施建设等多种因素的影响，不确定性较强，很难一次准确预计未来较长时期的车流量。部分路桥、隧道通车后，实际车流量与预计车流量有较大差异，若不及时调整，容易造成使用前期成本或损失少计，利润前移。如果经济利益的预期消耗方式不能可靠确定，则应采用平均年限法。如果该方式发生重大变化，摊销方法应及时改变以反映这种变化，并按照会计估计变更进行会计处理。车流量法容易被用来调节利润，该方法的使用应受到相关会计规范的限制。
2．BOT项目公司贷款利息支出的转移及资本化。
不直接向公众收费的项目的建设成本作为长期应收款处理，项目公司专门借款的性质为代政府融资，其利息完全由政府承担，建设期间和运营期间的发生额均可计人应向政府收取的债权，在收到政府偿还利息时冲减该项债权。在此种情况下，BOT项目公司专门贷款的利息支出不会影响其损益。
直接向公众收费的专营权作为无形资产处理，企业所发生的该项目建设成本属于代建成本，即代国家建设固定资产，建议项目公司专门借款的利息能适用购建固定资产专门借款的借款费用处理原则，按规定予以资本化。BOT项目建设完成达到预定可使用状态后，专门借款的利息应停止资本化，计人发生各期损益。
3．以BOT方式投资建设的企业收到政府偿付款项的划分依据。
企业在收到政府偿付款项进行划分和会计处理时，对于利息，应按照企业为该项目融资本期实际发生的利息金额冲减债权，以反映代为融资的特点；对于本金，也应根据企业与贷款银行双方约定的本期还资金额冲减债权；对于服务补偿，则应按本期收到政府偿付款项扣除该期实际还本付息后的余额确认收入。政府每年支付的款项总额往往是均衡的。由于运营前期偿还利息多，后期偿还利息少，因而给予的维护管理费补偿很可能会前期少，后期多。高速公路、桥梁、隧道等项目建成通行后的初期，车流量通常较小，有一个逐渐增加的过程，发生的维护修理费用相应也逐渐增加。这样，在建设项目全部运营期内，收入与费用的配比总体仍较为合理。
值得注意的是，收到的政府偿付款项如何划分，企业与政府有关部门所签订的投资建设运营合同是重要依据。在实务中，部分合同的有关条款比较含糊，用词不准确，甚至与相关企业会计制度或准则存在矛盾，给以后的会计处理带来困惑和麻烦。所以，在BOT投资建设过程中，从签订合同开始，财会人员就应及早介入。尤其是项目运营期间企业从政府取得的款项，有关合同能否在融资和提供服务两类业务之间进行明确划分，是企业能否进行上述会计处理的必要前提。
结论：
对于不直接向公众收费的基础设施项目，BOT投资建设企业应将其作为债权反映，并对政府偿付款项合理划分融资与运营服务进行会计处理，以如实反映代政府融资和建设的业务性质。作为代融资业务处理，BOT投资建设项目运营绩效的评价不会受到企业为该项目代融资利息的影响；作为债权核算，BOT投资建设项目运营绩效的反映也不会受到固定资产或无形资产的折旧、摊销模式的影响。
对于直接向公众收费的基础设施项目，作为无形资产处理更为合适，但应当合理解决其成本计量及价值摊销问题。
本案例的现实意义及启示：
本案例讨论对BT、TOT等方式建设项目运营后的会计处理具有一定的参考价值，因为这些建设项目也存在区分融资业务和经营服务业务的问题。
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