世界一流大学都有自己的章程。章程不仅是大学办学的权威性、基础性的总纲，而且也是大学的“基本法”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。由此可见，依法制定学校章程并严格依照章程治理，既是法律对每一所高校的基本要求，也是大学设立、运行、发展合法性的前提。换言之，没有章程，大学就不符合法律的要求，就不能设立大学。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。本文从公众参与的角度出发，讨论大学章程制定过程中特殊的情景和意义，在此基础上，提出基于公众参与大学章程制定的程序关注。
１ 大学章程制定——公众角色的特殊性
考察目前我国大学章程的制定主体及其呈现形式，可以发现，章程制定主体不甚明确，呈现形式也表现出多样化特征。比如，有些大学章程由其学校党委制定，例如广东外语外贸大学、重庆文理学院；有些大学章程由学校党委会和校长共同制定，例如上海交通大学；有些大学章程由校长办公会制定，例如华北电力大学；有些大学章程由教学委员会制定，例如陕西兵器工业职工大学；有些大学章程由其理事会或董事会制定，例如黑龙江东方学院、武汉大学东湖分校等。无论主体怎样，我们都有不能忽视公众在此情景中的角色，如“大学章程的接受者”、“大学章程的支持者”、“章程的见证人”、“大学章程制定的参与者”，这提示我们在理解公众参与大学章程的制定过程时，同样要区别对待不同角色的“公众”。王锡锌认为可以在2个层次上理解“公众”： ① 指与决策具有过程和结果上利害关系的个体或者组织；② 泛指对公共决策和行政正义有心理需求、期待和责任感的一般公众。比较而言，在大学章程制定过程中，公众的角色更具有特殊性。公众并不是简单地以一种或另一种方式在那里等待着大学章程的出台，而是在不同的传播场合中被诠释。
１．１ 师生——大学章程的落脚点
章程制定的过程，应当充分考虑和尊重学校师生主体利益与意见表达权的过程，需要构建围绕师生的一个多元化的框架。因此，法律应明确授权各大学组建具有广泛代表性的章程起草机构，其成员应当包括教师代表、学生代表、家长代表。章程的起草机构应积极听取和吸收他们的意见和建议，必要时应引入听证、论证、协商、告知和公开程序，使章程草案尽可能地体现出大学的办学理念和发展特色，并最大限度地保障大学各利益相关者参与大学治理的权力，为各利益相关主体间权力的规范行使和监督制衡进行科学合理的安排。
１．２ 政府——大学章程的推动者
政府应积极参与而非主导大学章程的制定过程。政府要为大学的发展提供制度保障和资源支持，但这不意味着政府包揽大学的所有事务，在学校管理中政府应当有所为、有所不为。政府职能的缺位、越位和错位都会制约章程作用的发挥，影响大学的发展。通过章程的制定，政府从主要以行政命令直接干预大学的发展转向宏观调控、教育立法、政策指导、公共服务等多样化的手段上来，以章程来约束政府干预大学办学活动的权力，并以章程的法律文本形式予以明确。
１．３ 社会及其他利益相关者——大学章程的见证人
社会公众以及与大学密切相关的利益相关者是大学章程制定的成员之一。社会公众、政府和高校的关系是，社会公众作为大学的所有者，把举办大学委托给政府，初始委托代理关系发生在全民和政府之间，政府对下级政府或学校进行再次委托通过层层委托到大学组织。实际上，社会公众才是大学真正的举办者，因而社会公众的杰出代表理应代表公众参与大学章程的制定。随着我国市场经济体制的建立和完善，政府提供给大学的人力、财力、物力等资源难以满足大学自身发展的需要，大学也逐渐融入到市场经济体制中，成为市场经济的主体之一，通过培养人才、科研开发和产品研制等直接为企业和社会其他组织服务获取自身发展所需资源。与大学密切相关的利益相关者直接关心大学的发展，通过参与大学章程的制定来界定利益相关者和大学之间的权利和义务，使利益相关者能够在不侵犯大学办学自主权的范围内获得自身利益，并监督大学的办学行为。
２ 大学章程制定——为大学精神与公众提供“相遇空间”
清华大学前校长梅贻琦有言：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”。 这一著名论断昭示了大学精神乃是大学品位的根本体现。然而，何谓大学精神？借用陈寅恪先生为王国维先生所题写碑文的两句话，大学的精神就是 “自由之思想，独立之精神”。 “自由之思想” 是说大学是一个自由思索、自由探索的地方；“独立之精神” 是说大学必须具有独立品格，有独立于权力和金钱的自主性。承继于此，如今人们达成的共识是：大学是以探究学问、追求真理、培育人才、崇尚学术自由为特征的学术组织。每一所大学都是学校发展积淀传承的精华，都是学校独特内涵的凝练。大学的章程正是大学精神的体现。在大学章程制定过程中，为大学精神与公众提供“相遇空间” （ｓｐａｃｅｓ ｏｆ ｅｎｃｏｕｎｔｅｒ ｂｅｔｗｅｅｎ ｃｈａｒｔｅｒ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃｓ）。“空间”这个概念具有丰富的内涵：“空间”说明，空间的概念说明互动过程是多维性和非均匀性的；公众理解大学章程中的大学章程所彰显的大学精神总是发生在具体场合，空间的概念体现了大学精神和公众的互动并非以相同方式发生在边界上。
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