高校国库集中支付的认识与实践

国库集中支付是财政国库管理中资金缴拨的一种方式，在实施国库集中支付以前，财政资金主要通过税务机关或征收机关逐级向上收缴，并通过财政部门沿着各级预算单位层层下拨。这种资金缴拨方式必然导致账户的多头设置、资金的截留挪用等问题。为此，2001年3月财政部、中国人民银行共同出台《财政国库管理制度改革试点方案》(财库2001[24]号)，首次提出了“国库集中支付”的概念。根据财政部有关文件精神，浙江省做出统一部署，明确规定浙江省高校从2007年1月1日起正式启用国库集中支付方式。经过两年多的运行，高校国库集中支付的特征逐步明朗化，财政部门为保障高校国库集中支付业务的顺畅开展，推出了多项积极措施，取得了一定的成效。高校为配合财政的各项改革，也做出了自己应有的努力，促成国库集中支付的双赢局面。
　　一、高校国库集中支付的特征
　　
　　高校作为一般预算单位，具有国库集中支付的共性特征，同时因其所处的特殊行业，而使其支付呈现特殊性。
　　(一)国库集中支付的共性特征国库集中支付制度实际上包括两个方面的内容：一是国库集中收缴，二是国库集中支付。目前所提到的国库集中支付主要是针对支付而言，其基本特征是：
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第一，分阶段保证支付业务。国库集中支付业务一般分为三个阶段：预算阶段、计划阶段、支付阶段。纳入国库集中支付系统的每一笔业务，都必须有初始的预算，在预算的基础上分月填报月度用款计划，计划批复后方能在用款额度内办理具体支付业务。可以说，在支付系统中预算是起点，计划是保障，支付是手段，三者紧密相连，环环相扣，互相牵制，有序地保障了预算单位资金的合理安排和有效使用，强化了财政部门对资金的统筹调度和适时监督。
　　第二，分类型办理支付业务。在实务操作中，支出类型分为两种：基本支出和项目支出。基本支出包括一般工资福利支出、离退休支出、医疗支出、公积金及其他公用支出等；项目支出包括政府采购项目支出及非政府采购项目支出。支付方式分为两种：直接支付和授权支付。两种支付方式的根本区别在于签发支付令的主体不同：直接支付由预算单位进行支付申请，财政部门向代理银行签发支付令；授权支付由预算单位填写支付申请并同时向代理银行签发支付令。
　　(二)高校国库集中支付的特殊性高校国库集中支付的特殊性主要表现在以下五个方面：
　　(1)预算外资金管理的特殊性。2007年纳入浙江省高校国库集中支付系统管理的资金主要包括一般预算内资金(即财政拨款资金)及纳入财政专户管理的预算外资金(包括学费收入及其他资金)。立足于高校国库集中支付角度来看，这两部分资金的收缴和支付有着本质区别。预算内资金只涉及支付问题，严格按照国库集中支付制度的要求，采用直接支付或授权支付的方式将款项支付给用款单位或预算单位(主要是一些托收项目)。预算外资金中的学费收入涉及收缴、拨付、使用三方面的内容，具体来说，高校所收缴的学费必须先统一上缴至国库单一账户，经过票据核销、收入结报后，方可通过国库集中支付系统以直接支付的方式申请拨回，拨回的资金先归集到高校的基本户，具体的使用延续以往的方式。预算外资金中的其他资金仍然留在高校的基本户，无须上缴，其使用也照旧。为此，从严格意义上来讲，高校的预算外资金并未完全纳入国库集中支付系统进行管理。
　　(2)预算编制主体的多样性。在国库集中支付系统中，高校只能作为一级预算单位主体编报，即在支付系统中，预算单位代码只能是一个。然而现实中，在各个高校下面还可能存在着多个二级预算单位，如成人教育机构、独立学院、高校合并中的多校区分级预算单位等，这些二级预算单位有些是独立核算，有些是非独立核算，对于二级预算单位实行独立核算的高校，必须区分各个不同主体、具体的业务类型和性质编制不同的预算，从而使其预算编制主体呈现出多样性。
　　(3)资金使用时间的阶段性。从全年来看，高校资金的使用总体呈现出上半年预算内资金为主，预算外资金为辅；下半年预算外资金为主，预算内资金为辅的特征。高校的预算外资金包括学费收入及其他资金。由于大部分高校以非盈利性为目的，经营收入、投资收入相对较少，其他资金大部分来源于科研收入，而科研收入具有专款专用的性质，不能服务于其他项目的开支，为此，高校预算外资金的使用主要依赖于学费收入。高校的学费收缴通常采用一年一缴的方式，即在每年秋季开学时，通过高校的银校通系统，统一收缴每个学年的学费(采用学分学费制的高校除外)，使高校预算外资金的使用在时间上受到很大的限制，从而形成全年资金使用时间的阶段性。
　　(4)用款计划编制的跨月性。高校的月度用款计划因寒暑假因素，呈现出个别月份指标畸高的现象。在国库集中支付系统中，用款计划基本上是在每月的15日左右编报，而且系统只具有次月用款额度的编报功能，不允许跨月份用款额度的填报，因此高校的财务人员只能将寒暑假期间的用款计划提前至假期前一个月或推迟至假期后一个月一同申报，从而使申报计划月份的指标值所涵盖的跨度由1个月最多增至4个月不等，使高校的月度用款计划呈现出跨月性。
　　(5)资金支付对象的关联性。随着国家办学体制的改革，高校的改革也势在必行。近几年来，高校食堂、后勤等非主营产业纷纷从高校主业中分离出来，成立独立的经营机构，但由于传统经营理念及改革模式的选择因素影响，很多非主营产业的独立性还较弱，还依赖于高校的扶持；在实际管理中，二者之间存在较多的业务往来，使其资金往来存在较强的相关性。
　　
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr二、国库集中支付改革的相关措施
　　
　　财政部门为了规范、促进高校国库集中支付业务，针对高校国库集中支付的特殊性，推出了多项改革措施，取得一定的成效。
　　(一)简化计划审批环节、提高计划审批效率在执行国库集中支付初期，高校的用款计划审批需要依次经过“单位编报－单位审核－单位主管部门审核－省财政厅归口业务处审核－省财政厅核算中心复核－省财政厅国库处复核批复”等环节，如果某个环节耽搁时间，就会造成整个计划批复环节时间冗长。为此2009年2月，财政厅做出改革，取消用款计划的单位主管部门审核、省财政厅归口业务处审核(批)环节，对于直接支付业务，在单位审核后直接提交省财政厅国库处审核批复；对于授权支付，在单位审核后提交省财政厅核算中心审核，待通过后再提交国库处审核批复。这项改革措施大大缩短了审核批复环节的占用时间，提高了计划审批效率，也避免了部门间的推诿现象发生。
　　(二)统一资金管理口径、规范资金开支渠道针对高校预算外资金游离于财政监管状态，浙江省财政厅于2008年8月做出及时调整，规定：“自2008年9月1日起，在杭高校(包括各高职院校)纳入国库集中支付范围的预算外资金实行规范的国库集中支付。除按《浙江省省级财政国库集中支付管理办法》规定可以向本单位相应账户划拨的款项外，其他预算外资金必须支付到最终供应商，不再返回单位自有资金账户。”该规定在收拢了预算外资金



管理口径的同时，也进一步明确了允许返还的资金类别，规范了资金支付的途径。
　　(三)理顺内部交易往来、强化支付审批管理针对高校与食堂、后勤等公司的内部往来事项，财政厅也适时调整方案，将高校食堂或后勤服务中心与最终供应商等同视之，要求高校加强与食堂或后勤服务中心的合同管理，通过明确服务内容，细化预算项目，规范审批程序，理顺内部交易往来。同时还要求符合政府采购目录的采购项目，严格按照政府采购制度规定办理相关政府采购手续，通过直接支付方式支付给食堂或后勤。上述规定使高校进一步理顺了与食堂、后勤的关系，使二者之间的资金往来更趋合理性、规范性和可操作性。
　　(四)开设保证金账户、完善基建资金管理随着高校办学规模的逐步扩大，高校的贷款总额也在急剧上升。为维持高校良好的信誉，增强高校贷款能力，规定至2008年1月1日起执行高校预算外基建还贷资金支付办法，要求各高校在还贷银行开设保证金账户，重新签订委托扣款协议，合理安排还款进度，并履行提前告知义务，将还贷本金及利息在还款日或结息日前五个工作日通过国库集中支付系统录入申请，同时将资金支付到保证金账户。保证金账户的设立，确保财政资金有效、及时支付。
　　(五)开辟资金“绿色通道”，缓解资金压力国库集中支付制度规定不允许预算单位未经财政批准自行垫付资金。然而，考虑到高校在资金收缴和使用上的特殊因素，财政厅积极开创了“绿色通道”政策，即在部门预算批准下达前或在追加预算下达前，确需先行支付财政资金的，必须按照“绿色通道”办理预核指标后，通过国库集中支付系统支付。该政策有效解决了高校在资金使用上的瓶颈问题，缓和了预算内外资金衔接关口的资金压力，保障了高校国库集中支付业务的持续开展。
　　
　　三、高校国库集中支付的实践
　　
　　国库集中支付以及随后推出的公务卡等相关配套政策，对高校来说都是一种全新的业务。为更快适应国家的各项改革措施，更好地为广大师生员工服务，高校做了自己应有的努力。
　　(一)加大宣传力度，普及业务知识在国库集中支付业务推广之前，高校就积极主动地、自上而下地做了广泛的宣传工作，通过现场演示、解说、流程介绍等方式，让上至高校的每一位领导，下至高校的每一位教职工、每一位学生都尽可能地接收到有关国库集中支付的相关业务信息，了解国库集中支付在财政资金的账户设置、收支缴拨、资金使用上的根本性变革，促使每一利益主体改变传统资金使用观念，提高对国库集中支付业务的认识。
　　(二)加强业务学习，提升业务水平在国库集中支付系统中，支付是关键，执行支付的“人”则是关键中的关键。为此，高校非常重视国库集中支付团队的构建，精心挑选知识结构和业务水平相对较高的财会人员担任相关角色，通过知识传授、业务培训等途径，使其在最短的时间内全面掌握国库集中支付及与之相关的各项管理制度，在实际工作中能正确划清国库集中支付业务与日常业务、政府采购业务与非政府采购业务、专项业务经费与非专项业务经费的界限，运用不同的支付方式合理开展支付业务。
　　(三)科学编制部门预算，提高预算执行力度部门预算是我国公共支出管理的主要内容之一，也是办理国库集中支付业务的起点。部门预算的科学性、细致性直接影响到用款计划的合理编制及国库资金的正常使用。为此，高校根据财政部的要求，将预算进一步细化至“类、款、项、目”；通过建立科学的预算定额和支出标准，合理安排预算内、预算外资金的开支；并建立预算指标的跟踪、分析及反馈机制，提高预算的执行力度。
　　(四)制定资金统筹计划，合理安排资金支出国库单一账户体系及零余额账户的设立，使财政资金的使用由先拨款后支付向用款额度内先支付后清算转变，这种转变不仅使高校丧失了存款利息收入，也使其在资金的使用时间、使用范围上受到了很大的限制，总体来说，新账户体系大大降低了高校使用资金的自主权和主动性。为了适时掌握资金动态，高校建立了相应的资金流监控体系，根据监控数据，制定周密的资金统筹计划，合理安排资金支出，实现财政资金的科学、有序、充分、高效使用。
　　(五)明确部门职责，落买人员分工，增强内控建设国库集中支付不是一项简单的业务改革，而是一项庞大而复杂的系统工程。为此，高校从全局出发，认真研究支付的实际情况，分析支付的关键控制点，有针对性地提出增强内控的建设性意见，充实并完善内部制度建设。同时进一步明确财务部门、采购部门、教学(辅)部门等在国库集中支付系统与政府财政管理信息系统的其他子系统中所处的不同地位及作用，在部门预算、计划编报、资金使用过程中所负的不同职责，并将具体工作落实到位，责任到人，有效保障国库集中支付业务的顺畅开展。