国际粮食援助发展评述

　　第二次世界大战结束后，国际发展援助成为国际关系和合作的重要形式，成为发展资源从发达国家向发展中国家流动的重要途径。六十多年来，国际发展援助体系不断成熟和完善，国际援助主体不断扩展，援助规模不断扩大，援助方式也日趋多元化，财政援助、技术援助、粮食援助和债务减免成为最主要的援助方式。其中，粮食援助在国际发展援助中占据着重要地位。目前，国际粮食援助体系已经发展得非常成熟和完善，国际粮食援助已经实现了制度化和规范化。
　　
　　一、国际粮食援助的起源和发展
　　
　　国际性制度化的粮食援助起源于美国。第二次世界大战以后，美国农业在数十年的国家投资下有了长足发展，出现了农产品过剩，为了解决农产品过剩，更好地实现杜鲁门的四点行动计划以及为将来农产品的出口找到潜在的国际市场，美国于1954年通过了《公共法案》(Pubfic Law 480)，允许向发展中国家低价销售或直接捐赠粮食，该法案是美国粮食援助，也是全世界粮食援助的最早的正式文件，一直影响到现在的国际粮食援助行动。此后，美国成为全世界最大的粮食援助国，2004年，美国的粮食援助总量占全世界粮食援助总量的57％。
　　1961年，联合国和联合国粮农组织联合成立了世界粮食计划署(WFP)，其宗旨就是以粮食为手段帮助受援国在粮农方面达到生产自救和粮食自给的目的。粮食计划署的成立标志着国际粮食援助开始成为多边援助实施的重要方式，此后，欧盟和加拿大开始减少双边粮食援助计划，而主要通过粮食计划署来开展粮食援助行动。
　　1967年，为了规范和协调粮食援助主要提供国的粮食援助，使之走向制度化的道路，美国、加拿大、挪威、瑞典、澳大利亚以及欧盟其他成员国和阿根廷等23个国家签署了《国际粮食援助公约》(Food Aid Convention)，该公约经过五次重新谈判签署，最后一次是在1999年签署的。2002年6月30日，《国际粮食援助公约》到期，目前还在对指定新的粮食援助公约进行评估，2007年公约成员国在巴黎进行了关于新一轮《国际粮食公约》的谈判，但并未最终达成一致。《国际粮食援助公约》的主要内容包括：
　　目标：通过国际社会的共同努力，保证每年向发展中国家提供1000万吨适合食用的谷物。
　　援助方式：捐赠。捐赠是以提供最大可能数量的谷物或现金的方式进行，如果以提供现金方式进行捐赠时，应优先从加入谷物协定的发展中国家采购谷物。
　　捐赠衡量方式：以小麦来衡量。
　　得到粮食援助的条件：首先要得到经济合作与发展组织的发展委员会的认可，在给予援助时。应优先考虑最不发达国家、其他低收入国家或中低收入国家。
　　从最早美国开始实施粮食援助到现在，国际粮食援助发生了重要的变化，粮食援助的目标从上世纪50年代一些发达国家处理剩余农产品转变为用来作为解决发展中国家粮食不安全问题的一种政策手段，粮食援助从双边发展援助转向以多边援助为主。粮食援助制度越来越规范，但是粮食援助在全世界国际发展援助中的所占的比重却越来越低，1965年粮食援助曾经占到全球国际援助总量的22％，随后开始逐年下降，尤其是上个世纪90年代以来，粮食援助所占的份额不到5％。根据世界粮食计划署的统计，1995年其粮食援助总量为1020万吨左右，2007年仅为540万吨。  

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二、国际粮食援助主体和受援国
　　
　　从提供粮食援助的资源主体来看，主要有三种类型：多边国际机构、双边援助机构和国际非政府组织。根据世界粮食计划署的统计，从1995年到2004年，多边国际机构和国际非政府机构在国际粮食援助中所占的份额逐年上升，双边援助的粮援所占的份额逐年下降。以2004年为例，国际多边粮食援助占到了52％，国际非政府机构粮食援助占27.4％，双边粮食援助仅占20.6％。
　　目前在国际粮食援助中发挥重要作用的多边国际机构主要有七个，分别是粮食援助公约、联合国粮农组织、世界贸易组织、世界粮食计划署、经合组织、联合国儿基会和联合国难民署，这些国际机构在国际粮食援助中发挥着重要作用。尤其是世界粮食计划署，它已经成为全球粮食援助的主要管理和实施机构，世界粮食援助的90％都是通过世界粮食计划署来运作的。
　　从国家和地区来看，粮食援助的提供国主要是美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、韩国和中国，其中美国是全球提供粮食援助最多的国家，提供的粮援总额占到全球粮援的56％，其次是欧盟。中国在2005年停止接受世界粮食计划署的援助，当年中国就以57.7万吨的援助总量一跃成为仅次于美国和欧盟的世界第三大粮食援助捐赠国。
　　美国的粮食援助在全球粮援中占有重要地位，而且美国也是唯一一个将粮食无偿援助和销售相结合的国家，粮食援助已经成为美国对外援助的重要内容。为此，美国建立起了一套非常完整的粮食援助体系来开展这方面的工作。
　　国际非政府机构在国际粮食援助中的作用越来越重要，自2001年以来，国际非政府机构实施的粮食援助额度要高于双边粮食援助，国际非政府机构的粮食援助主要包括乐施会、关怀国际等机构。乐施会的前身是英国牛津饥荒救治委员会，成立的初衷是供给食物以解决饥荒问题。多年来，乐施会利用种种策略对付饥荒，目前全球已经成立了13个区域性乐施会机构。关怀国际最初成立于1946年，其主要目的是帮助欧洲的战争难民，最早是将食物和基本生活用品以“关怀包裹”的形式发放给战后欧洲数百万面临饥饿危险的人，现在关怀国际的人道主义救助已经覆盖了65个国家和地区。
　　国际多边机构、双边机构和国际非政府组织构成了国际粮食援助的主体，在国际粮食援助中发挥着重要作用。但不同的机构在粮食援助方面存在一些差异，国际多边机构的粮食主要来自成员国承诺的粮食和现金的捐赠额，其援助目标主要是人道主义救助，在援助对象的确定方面通常要对受援国进行援助需求评估，只有通过援助需求评估的国家和地区才能获得粮食援助。双边机构的粮食主要来自捐助国政府，受援国的确定往往取决于两国之间的国际关系，援助的政治目标和经济目标较强。国际非政府机构的粮食主要来自政府供给和募捐，捐助的主要目标是人道主义救助，援助对象通常是经历了战乱、自然灾害等意外事件，急需人道主义援助的国家和地区。
　　按照《国际粮食援助公约》以及世界粮食计划署的粮食援助实践，被列入粮食援助的受援国主要包括四种类型：一是最不发达国家，主要包括阿富汗、安哥拉、孟加拉国、苏丹、赞比亚等49个国家。二是低收入国家，主要包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、印度等24个国家。三是中下收入国家，主要包括阿尔及利亚、玻利维亚、博茨瓦纳等52个国家。四是世贸组织净食品进口的发展中国家，主要包括巴巴多斯、毛里求斯、圣卢西亚、特立尼达和多巴哥等五个国家。
　　从粮食援助的投向区域来看，撒哈拉以南非洲和东南亚地区是目前获得国际粮食援助最多的地区，根据世界粮食计戈0署的统计，1995年以来，投向到不同地区的粮食援助量在年度间呈波动状态，但基本的趋势是投向撒哈拉以南非洲的粮食援助所占的比重呈逐年上升，尤其是世界粮食计划署的多边粮食援助，2007年其援助资源总额的72％都投向了撒哈拉以南非洲地区。
　　
　　三、国际粮食援助的内容和方式
　　
　　根据《国际粮食公约》，粮食援助的主要内容包括谷物和非谷物两大类，谷物资源主要包括小麦和面粉、稻谷、混合强化食品等，非谷物资源主要包括食用油、奶粉、糖和种子等。从援助资源总量来看，谷物援助占绝大部分。以2007年为例，全球594万吨粮食资源中谷物为509万吨，占世界援助总量的85.7％，而谷物中小麦和面粉大约占60％，为主要的粮食援助资源品种。从发展趋势来看，近年来谷物资源所占的份额略有下降。
　　国际粮食援助按援助方式可以分为紧急粮食援助、计划粮食援助和项目粮食援助三类。紧急粮食援助是指无偿地向遭受自然灾害和人为灾害的国家、地区或人群提供的粮食援助，主要目的在于救生、预防和生计恢复。计划粮食援助是指将援助粮食直接提供给援助国政府或其代理方在当地市场出售，所获得的收入用于支付受援国政府的公共部门开支或减少国际收支赤字，这类粮食援助方式主要通过影响供需情况和受援国家的经济政策以及从食物出售所得的收入分配方式来影响受援国家农业部门和食物安全、食物营养等发展议题。项目粮食援助是指通过“以工代赈”和“以粮代赈”的方式无偿向目标贫困人群提供粮食援助，以促进减贫和改善贫困群体的营养状况，具体做法是在就业淡季和食物不足的时候为弱势群体提供就业机会，并让他们在提高和发展农村基础设施和预防饥饿方面发挥重要作用。在上述三类粮食援助方式中，紧急和项目粮食援助是以馈赠方式提供的，而计划粮食援助是以优惠借贷形式提供的。
　　从发展趋势来看，紧急援助在粮食援助中所占的份额呈上升趋势，1995年，紧急援助资源总额仅占粮食援助资源总额的34.8％，2007年，这一比重已经上升到61.8％。项目援助和计划援助所占的份额逐年下降。可以预测，由于全球气候变暖，自然灾害发生更加频繁以及金融危机的影响，以人道主义救援为主要目标的紧急粮食援助将变得越来越重要。
　　
　　四、国际粮食援助对国际发展的影响
　　
　　国际粮食援助对缓解全球粮食安全问题，尤其是欠发达国家的粮食安全问题发挥了重要作用。以2007年为例，仅通过世界粮食计划署的多边粮食援助平台，就向全球80个国家和地区的8610万饥民提供了粮食援助。粮食援助主要流向了欠发达国家，尤其是撒哈拉以南非洲地区，粮食援助的重点人群为社会弱势群体，以世界粮食计划署2007年的粮食援助投向来看，其援助目标群体中有7160万为妇女和儿童，占整个援助目标群体的83.16％。以中国为例，中国是从1978年安置越南华侨难民时开始接受WFP的国际粮食援助的，2005年12月31日，WFP全面停止了对华粮食援助，前后正好二十六年。二十六年间，WFP已经在中国实施了近70个无偿粮食援助项目，总金额达9.25亿美元，中国有400多个县的3500万贫困人口因此受益，援助项目遍及中国各省、自治区和直辖市，覆盖214个市县。因此，粮食援助在解决饥荒问题上作用明显。有关研究显示，粮食援助要优于一般的财政援助，因为妇女和儿童等社会弱势群体更容易受到粮食不安全和营养不良的消极影响，而相对于其他形式的援助资源，食物更容易被妇女掌握，通过这种食物的转移方式，能够保证妇女和儿童营养状况满足的优先性，从长远来看，家庭所有成员都能受益。
　　但是粮食援助资源总额逐年下降也是一个不争的事实。以2007年为例，全球粮食救助总额从2006年的700万吨下降到594万吨，降幅为15％。世界粮食计划署发放的粮食援助总额从2006年的370万吨下降到了2007年310万吨，减少了16％，其计划执行的167个主要项目中只有35％获得足够的资金支持，有17％的粮食援助项目得到资金支持还不到计划的50％。
　　粮食援助额度的下降，一方面取决于全球的粮食生产和经济环境。2007年全球粮食生产歉收以及石油等工业原料价格的上涨，导致国际粮食市场价格上涨，粮食援助成本大幅提高。据WFP的估算，2007年WFP将食品送到每一个饥民手中的平均全部成本比2002年增加了50％。五年间，小麦上涨了63％、大米上涨了61％、玉米上涨了45％。2007年下半年的玉米价格比全年高出50％。因此，一些粮食援助国纷纷削减粮食援助的额度。
　　另一方面是由于对粮食援助效果的反思，因为在部分受援国，粮食援助尤其是计划粮食援助可能影响其粮食市场的投资政策、供求价格等。随着粮食援助在国际发展中的作用日益增强，以及粮食援助对国际农产品贸易影响愈益显著，为了减少粮食援助对国际农产品贸易产生的负面影响，世界贸易组织在其《农业协定》中对国际粮食援助提出了明确的规定：提供国际粮食援助的成员应当确保：
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