社会保障预算立法浅议

摘　要：构建社会保障预算法制体系是加强社会保障基金管理的客观要求，借鉴国外社会保障发展与改革的经验，是确立我国社会保障制度模式的基础，也是社会保障预算立法的重要前提。本文探讨了社会保障预算立法的客观必然性，结合社会保障预算的主要内容，提出推进具有中国特色的社会保障预算立法的构想。

关键词：经济 社会保障 立法

　　我国的社会保障制度的改革，是在传统的计划经济向市场经济转轨的历史背景下进行的，目前在我国社会保障体系建设的过程中，出现各种各样的矛盾与问题，这主要是立法滞后的缘故。正确认识我国的国情，了解我国社会保障制度建设的现状和存在的问题，借鉴国外社会保障发展与改革的经验，是确立我国社会保障制度模式的基础，也是社会保障预算立法的重要前提。
　　一、国外社会保障预算立法鉴
　　社会保障是随着工业革命和社会化大生产的发展逐步建立与发展起来的，是现代市场经济的产物。起源于18世纪欧洲远洋运输的风险互助基金制度，是社会保障的最初尝试；而1834年，英国伊丽莎白女王颁布了《新济贫法》，则是现代社会保障制度的萌芽；到19世纪80年代，德国率先建立起全国性的疾病、残疾、失业和养老保险制度；其后，欧洲其他国家也仿效德国，逐步建立起社会保障体系。二战以后，社会保障无论是在发达的工业化国家还是在经济欠发达的发展中国家，都有了很大的发展。在北欧还出现了一批以瑞士为代表的高保障水平的福利国家，实施着被称为“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。到目前为止，全世界已有140 多个国家建立了各种不同类型的社会保障制度。从总体上来说，世界各国的社会保障内容十分广泛，而且由于各国的经济发展水平、社会政治制度和文化背景的不同，其社会保障内容、方式与水平也大有差异。譬如英国的社会保障具有预算不独立、收支对应关系不明显等特点。1[1]尽管如此，其中仍有许多值得借鉴的东西。
　　国外社会保障制度的基本内容与共同特点。大多数国家的社会保障都包括五个部分：社会救济或社会救助；社会保险；社会福利；社会优抚以及商业保险。其中，社会保险是社会保障中的主体部分。?各国社会保障的具体制度尽管千差万别， 但也有许多共同的特点：一是社会保障发展的渐进性。无论是社会保障项目的设置，还是社会保障的覆盖面及保障的水平，都是一个随着社会经济发展而逐渐提高的过程。例如日本从提出《健康保险法》到实现全民医疗保险用了27年；从最初提出船员年金到实现全民年金用了22年。二是社会保障制度的法制化。各国社会保障项目的设立大多是通过立法形式来确定的，社会保障基金也是通过法制手段来征缴的，已有50多个国家设置了社会保障税，使社会保障基金的征缴和社会保障管理都进入了法制化的轨道。三是社会保障费用实行雇员、雇主和政府三方面负担，个人必须缴纳一定的社会保障税费，特别是社会保险的各个项目中，只有履行了缴纳社会保险费的义务，才有享受社会保险待遇的权利。四是形成了养老保险基金筹集的三种基本方式：完全积累制、现收现付制、修正积累制。其中多数国家采用的是现收现付制。
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr二、社会保障预算的立法必须立足于国情br />　　我国的社会保障制度对经济建设、社会发展与社会稳定起到了重要的促进作用，但还存在着许多突出的问题，主要表现在以下几个方面。
　　（1）社会保险基金征缴困难。许多国有企业、集体企业亏损严重，无力承担保险费用，而机制较为灵活、有较好的经济效益的民营企业则不愿缴纳保险费用。对基金征缴中出现的阻力和难以到位的局面如何应对？目前还没有任何相关的法律给予明确的、合理、可操作的解决办法。
　　（2）社会保障的覆盖面不够宽，实施范围不够广。虽然国家要求城镇居民都应纳入社会保障体系，但至今为止还有相当一部分并没有进入或在许多项目上没有进入，更谈不上覆盖乡镇企业与农民了。
　　（3）社会化管理程度不高。虽然对企业职工已经基本实现了养老金社会化发放，离退休职工可以直接到银行或邮局领取养老金，但离退休职工的管理仍依附于原来的企业，其享受的福利等并没有与原单位脱离，没有完全实现社会化。
　　（4）社会保障能力弱。很多地方社会保险基金积累不足，甚至没有积累。特别是中西部地区原国有企业较多的地方，由于一批老国有企业的亏损倒闭，社会保障基金更是入不敷出。没有积累就容易发生支付危机，而诸如养老金一类保险金不能及时发放到位，将直接影响群众生活和社会的稳定。
　　（5）社会统筹层次低，由于各地经济发展状况、社会人员结构不同，各地社会保障的实施情况也就不一样。沿海经济发达地区，老龄化程度也相对低，社会保障的统筹负担比较轻；而中西部地区一些不发达的城市经济发展程度不高，且老年人的比例较大，负担也就比较重。统筹层次低负担的不均衡，无法实现统筹基金的优化利用。因此应当在条件许可时实现高层次的社会大统筹的模式。
　　（6）管理体制不顺，管理分散、政策不统一，基金调剂功能弱，管理成本高，基金使用管理缺乏有效监督，挪用滥用社会保险基金的问题时有发生。
　　三、建立社会保障预算法制的客观必然性
　　社会保障预算是我国国家预算体系的重要组成部分，建立社会爆绽预算是维护国家预算完整和强化政府职能的需要。
　　建立社会保障预算法制是加强社会保障基金管理的客观要求。社会保障筹资可以收费，也可以征税，总体上看征税优越于收费。因为税收具有强制性、固定性特征，能保证社会保障基金的稳定增长。社会保障基金中有相当一部分直接来源于政府经常性预算的拨款，尤其是用于社会救济和社会福利的支出，主要依赖于财政。社会保障基金的性质客观上决定了必须纳入社会保障预算管理，社会保障筹资方式法制化已成为世界性的潮流。
　　建立社会保障预算法制是规范政府收支，加强宏观调控能力的现实需要。多年来，我国的社会保障收支处于一种分散状态：一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业的有关科目中，没有作单独和明确的反映。社会保障基金的收支未纳入预算管理，不仅在一定程度上造成资金管理混乱，同时也不利于全面、准确地反映社会保障收支的总体情况，难以体现政府在社会保障方面的职能作用，不利于加强监督管理。随着社会经济的迅速发展和社会保障体制改革的深化，社会保障资金收支流量会越来越大，且存在大量的结余，而这些结余资金都是国家可以依法运用的资金，从而增强国家财政的宏观调控能力。
　　建立社会保障预算法制是健全社会保障制度的重要手段。社会保障预算资金按国家、企业和个人共同负担的原则筹集，既照顾了各方面的利益，又在一定程度上体现了现行统筹制的连续性和过渡性。同时，将现行的一些由财政负担的社会保障支出，从政府公共预算中划出，纳入社会保障预算支出。而社会保障预算一般不得发生赤字，一旦发生，应通过提高社会保险税率、社会保障费征收标准或减少社会保障支出来解决，这便形成了特有的“收—支—平”循环机制。既与整个财政预算有关，从根本上依赖于或取决于整个财政预算状况，又在一定程度和一定范围内独立于整个财政预算，对其起支持、补充作用，社会保障资金收支能够保持相对稳定性。
建立社会保障预算法制是当今世界大多数国家的主要选择。20世纪30年代，美国开征社会保障税，二战后许多国家为了建立和完善社会保障制度也纷纷开征此税，社会保障预算成为较广泛流行的一种制度。当前，在世界范围内社会保障预算模式有四种类型，2[2]《世界政府财政年鉴1990》提供的118个国家的资料表明，至少有68%国家采用了这种制度，包括除日本以外所有的发达国家和很大一部分发展中国家。
　　四、我国社会保障预算的主要内容与构想
　　建立社会保障预算的目的是，运用国家财政预算管理的方式，发挥政府财政宏观调控职能，按照建立社会主义市场经济体制基本框架的要求，实施有效的社会保障制度。借鉴国际通行的做法，结合国内社会保障预算试点的情况，现对我国社会保障预算收支内容初步构想如下：
　　（一）主要收入项目
　　1.社会保险税收入。社会保险税的纳税义务人应为各类行政事业单位和企业及所属的职工，以及三资企业、独资企业、个体工商业户等。社会保险税应以法人纳税义务人的工资支出总额或自然人纳税义务人的实际收入额为课税对象；税目的确立应与现行社会统筹范围和社会保障支出项目相衔接，目前可暂设养老保险、失业保险和医疗保险3个税目，以后逐步扩大到工伤保险、女职工生育保险和住房保险税目。本着易于操作、简便适用的原则，社会保险税宜采用分比例税率。社会保险税税基宽，涉及面广，宜由税务部门按属地原则，统一征收，具体由行政企事业单位代扣代缴。
　　2.财政性预算补助收入。从世界各国的情况看，社会保险支出主要依靠社会保险税收入，而社会救济、社会福利支出的资金来源则由财政性预算拨付。由于市场机制下收入的不均衡，政府有必要利用税收手段削减部分人的过高收入，而且这种税收调节是全方位立体式的，即在人们取得收入的阶段开征超额累进的个人所得税。在支配收入阶段征收高税率的消费支出税，在转移收入阶段征收带有无偿给付性质的遗产税和赠与税。社会保障作为一种收入再分配，要通过政府使健康者、有收入的中青年、就业者向患病者、无收入的老年人、失业者提供补助；必要时财政也要从经常性预算安排社会保障补助，另外还有捐赠收入，构成财政性补助收入的资金来源。我国目前受经济发展水平、经济效益、收入分配体制等等多种因素的制约，经常性预算支出中社会保障支出的规模并不大。随着个人所得税征管的强化、遗产和赠与税的开征，对社会保障预算的补助也会大幅增加。
　　3.基金投资收益。社会保障基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力暂时闲置不用，如果不善于营运，可能会贬值、流失，因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资，实现保值和增值。从各国社会保障基金结余的营运实践看，国债是最普遍的投资对象，因为国债有政府作资信保证，收益率较高，收入稳定，是理想的保值增值途径。3[3]
　　（二）主要支出项目
　　社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目，按项目的比重和作用大小，可下设养老保险支出、失业保险支出和医疗保险支出三个子项目。
　　1.养老保险支出。建立社会保障预算后，在养老保险支出方面应作些改革：一是支出的资金来源应由企业、劳动者和政府三方共同承担。二是扩大养老保险支出的受益范围，积极创造条件，使个体、私营和外资企业职工都能享受养老社会保险待遇。
　　2.失业保险支出。一是扩大失业保险支出的资金来源，通过开征社会保险税，解决投保来源单一（目前只由企业一方投保）和投保费率过低等问题。二是扩大失业保险支出的覆盖面，各种非国有企业的职工与国有企业职工一样都应享受失业保险支出。三是适当提高失业津贴的给付标准。
　　3.医疗保险支出。建立社会保障预算法制后，医疗保险支出应走向规范化：一是扩大医疗保险支出的资金来源，应让患者在平时缴纳一定数量的社会保险税，改变目前医疗费用来自政府和企业的局面。二是改革医疗保险支出办法，应允许患者自主择医，就医时向医院缴纳全部医疗费用，然后向社会保障机构按规定的医疗费用标准报销，对于大病绝症的费用，全部予以报销。三是增加农村合作医疗的补助支出。恢复农村集资式合作医疗制度，在农民和村经济组织缴纳一定费用的基础上，政府视财力可能给予适当的补助。4[4]
　　此外，还有社会救济支出和社会福利支出。
　　（三）着重把握好几个重要环节
　　1.切实做好与现行社会统筹制衔接的有关工作。社会保障统筹制试行数年来，已积累起不少的经验，在向社会保障预算制度过渡时，应充分发挥这一优势。原有的社会统筹保障资金应划归国家财政，与新的社会保障税一道按国家财政社会保障项目预算使用。今后随着社会管理现代化程度的提高，可以通过全国微机联网形式，使纳税人可在任何居住地持续缴纳社会保障税目和享受社会保障福利。在具体税目上要充分考虑广大纳税人的承受能力，可先征收失业保险税和养老保险税，再逐步征收医疗保险税等。其税率也应根据纳税人的收入状况和现实经济水平逐步提高。起初政府、企业和个人可以按4∶4∶2的比例承担，以后随着个人收入的普遍提高再逐渐调整。
　　2.加强社会监督机制，为社会保障预算法制的实施奠定坚实的群众基础。实施社会保障预算法制与千百万人的切身利益密切相关，每一个纳税人都会要求这些税款正确做到“专款专用”，也会关心整个收支是否平衡等重大问题。要取信于民，就必须加强社会监督机制。要定期公布社会保障资金的收支情况，及时接受纳税人的质询，要对社会保障基金使用情况做经常性审计，对挪作它用的要及时曝光并予以严惩。只有这样，才能为社会保障预算法律实施争取到最广泛的群众支持，保证国家意志的彻底实现。
　　3.细致做好其它有关政策的配套工作，使社会保障预算法律积极稳妥地建立起来。社会保障预算立法，开征社会保障税，是一个涉及财政、税收、金融、保险等各个领域和行业的大事，需要各有关方面密切配合。随着我国经济体制和政治体制改革的深入，对现行《预算法》做必要的修改和补充势在必行。同时，社会保障税的征收会引起分配关系上的变化，社会保障税的上缴和支付会造成国家总体财政预算收支上的变动，社会保障税的设立还会影响企业财务上新的账务处理。生产、流通、消费、分配各个环节都会产生不同程度的反应。因此，我们必须密切监控，不断进行政策微调，及时形成新的法规与之协调，这样才能尽早形成科学的社会保障预算制度并使其正常地发挥作用。