对广安区政府投资项目管理的调查与思考

刘世明 郑 正　李林森

　　随着国家西部大开发和扩大内需战略政策的实施，广安市广安区政府投资工程建设项目越来越多，规模越来越大，为加强政府投资工程项目管理，2008年广安区成立财政投资评审中心，专门对政府性投资项目进行造价评审和管理，有效地提高了财政资金使用效益，降低了政府性工程成本，投资评审工作成效显著。但由于我国目前政府投资项目相关法律法规不健全、机制和市场不够成熟，导致政府投资工程建设的管理、工程造价的合理确定和有效控制存在一些不容忽视的问题，为此，笔者对政府投资项目工作进行了调查，并就存在的问题及对策浅析如下。
　　一、存在的问题
　　（一）项目前期工作缺乏深度、管理薄弱，缺少专业管理人才
　　项目前期论证是科学设计的基础。但在实际工作中，许多政府投资项目并没有进行深入细致的前期准备工作，未开展必要的可行性研究，致使项目规划不合理，加之缺乏专业管理人员，有的工程编制初步设计文件时未编制工程概算，有的工程用初步设计图纸代替施工图招标，项目决策流于形式，未做设计优化和投资优化，导致投资额大幅上升，部分建设工程甚至出现返工重建，严重浪费了国家资金。
　　（二）工程现场签证不规范、随意性强，工程监理不到位
　　工程签证对工程造价的影响很大，但事实上现场签证制度没有得到很好的贯彻执行，变更签证缺乏有效的制约措施。主要表现在：一是签证涉及的工作内容含糊，数据缺乏可信度；二是签证发生变更的原因表述不明确，很难确定造成变更的直接承担者；三是签证不及时，有的只是双方口头商定而没有形成文字记录，事后才突击补办，个别项目甚至在结算审核时还在补办签证手续；四是项目签证过于随意，未能完整地回应签证内容，工程内容的确认和工程量的计量缺少有效监督；五是有的监理不负责任，工程变更联系单不规范，甚至弄虚作假，虚列工程内容，影响了变更联系单的真实性和有效性。
　　（三）工程造价高估冒算严重，基建财务收支管理不规范
　　工程竣工结算具有变更签证多、材料规格品种多、隐蔽项目多等特点，分析计算量较繁杂，给施工单位高估冒算提供了可趁之机。高估冒算主要表现在工程量重复计算，变更调减不扣除，高套定额、混用工程定额。在工程施工中，由于新材料、新工艺不断出现，而国家定额制定存在一定滞后性，因此有的施工单位乘机钻空子不套定额，采用市场估价的办法，不切实际地高估冒算。另外，基建财务收支管理方面也存在问题：一是与工程无关的支出在工程成本中列支；二是以收款收据、商品销售发票代替工程发票，导致施工单位漏缴税费等。
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr二、对策及建议br />　　通过分析政府投资项目存在的问题，初步掌握了工程造价剧增的原因，并对政府投资项目管理提出以下方面的对策和建议。
　　（一）重视政府工程决策阶段的造价控制
　　在项目决策阶段，要加强工程造价控制。一是科学合理地编制可行性研究报告，对拟建项目进行技术经济评价及方案比选。二是进行市场调查，掌握较为详细、充足的数据资料，编制高质量的项目投资估算，使其在项目建设中真正起到控制总投资的作用。三是完善政府项目的建设标准，引入专家论证机制、可行性研究报告和投资估算的后评估责任机制、项目审批失误的要追究审批责任。四是深化设计阶段的工作，对设计方案进行公开招投标，考虑足够的设计时间，做到限额设计，充分优化设计方案，达到在投资最经济的情况下满足使用功能，又能达到美观和衔接周边环境。
　　（二）规范政府工程招投标和合同管理
　　招投标阶段是工程投资控制的关键环节，要在规范上加强管理。一是政府工程必须实行强制性招投标，防止肢解工程发包等行为发生，规定一个总承包企业资质范围内能做的工程不得单独发包，对于甲供设备、甲供材料应通过招标或政府采购方式进行，不得指定，防止腐败。二是区别国有项目与社会项目的监管方式，对政府工程招投标实行严格的程序和监管，政府工程招标时，必须委托具备相应资格的中介机构，按照国家规定制定严密的招标文件，准确编制工程标底，并对编制的标底进行认真审核，在审定标底的基础上设置投标最高限价。三是针对不同类型的工程，研究探索科学合理的评标办法，以体现招投标合理、充分的竞争原则。同时，应当加强对施工合同的管理，合同中必须载明工程价款的确定、调整和结算的具体方法，以及风险范围和超出范围的处理办法等。
　　（三）严格施工中的变更签证及监理的管理
　　施工中变更签证的管理是项目实施过程中造价控制的难点和重点。加强现场签证管理，主要从以下几个方面加以规范：一是检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立是否完善，审查监理单位的资质和资信，对监理单位的选择采用招标方式并建立优胜劣汰机制。二是在加强设计管理的基础上，坚持图纸会审和交底制度，执行严格的审图制度。三是坚持专家论证、方案比选，严格审查审批程序和手续；审查监理单位对隐蔽工程和其他关键工序的检查是否符合规定；有关设计变更、索赔签证手续是否完备，杜绝任何形式的质量安全隐患。四是进行分级控制、限额签证，签证不仅要做到谁做谁签，而且必须有施工、监理和甲方及相关部门有权代表签字，方可视为有效签证。五是完善手续，变更或签证实施前，甲乙双方应就涉及的造价调整达成一致，并在变更令或签证单上注明原因、部位、时间、变更的内容。此外，政府工程在签订合同前，应根据工程的特点和项目管理要求，制定施工中变更签证的管理办法，报项目主管部门备案，并将主要内容写入合同中。
　　（四）加强竣工结算的审计及基建财务管理
　　加强政府投资工程竣工结算的审计，应着力把握以下几点：一是重点掌握工程基本情况，严格要求送审资料的完整性和真实性。二是重点审计工程量计算情况，在工程结算审计中，在熟练掌握工程量计算规则的基础上，查看施工图纸、施工变更、隐蔽工程记录、施工合同等，必要时对施工现场进行抽样检查，验证隐蔽工程记录的真实性。三是重点审计定额套用情况。四是重点审计材差调整情况，建筑工程的材料品种繁多，产品来源渠道不一，价格差别很大，审计人员应及时了解建筑材料市场的当期价格行情。立足工程造价控制的前沿，深入施工现场，认真把握好施工管理的每一个环节，实现对工程造价的控制与监督。对于设计变更、签证较多或大型技术复杂的工程，规定实行复审制。五是建设、纪委、财政和发改监督管理部门应经常沟通，加强配合，合力规范造价咨询市场，加大政府工程咨询质量的检查力度。在基建财务管理方面要建立、健全建设项目财务管理内控制度，保证政府投资工程实行“专款专用，收支两条线”。注重检查建设单位管理费项目列支的合理性和其他建设工程管理费挤占工程成本的问题。
　　　　　　　　　　　　（作者单位：广安市广安区财政局）