公路建设项目管理审计研究

多年来，交通行业公路建设取得了举世瞩目的成就，但不可否认，也存在着一些腐败浪费、质量安全事故等问题。笔者以一个交通行业内部审计人的视角，对此进行了反思，分析了交通行业开展公路建设项目管理审计的必要性、管理审计的内容以及开展公路建设项目管理审计的思路，最后呼吁交通行业对公路建设项目审计尽快向管理审计转型和发展，以促进交通行业公路项目建设管理水平，同时也为交通行业内部审计的发展开辟广阔的前景。

一、问题的提出

1932年英国管理专家罗斯《管理审计》一书出版，开创了管理审计研究的先河。此后，关于管理审计的研究逐步深入，出版的著作也很多。国内对于管理审计的关注始于上个世纪八十年代初。但究竟什么是管理审计，历来存在很多不同的观点，学者们各有不同的表述，实践中也有不同的关注。但综合看，还是有一致的地方，那就是都认为管理审计不同于传统的财务审计，其审计对象由财务领域向非财务领域延伸和扩展，其作用是改善管理、提高效益、服务组织最高目标。比较起来，对于管理审计的研究和实践，国外早于国内，企业先于其他组织。

交通行业开展公路建设项目管理审计，对于提高公路建设项目管理水平以及促进公路行业健康发展具有特殊意义。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr二、开展公路建设项目管理审计的原因br />
（一）交通行业转变经济增长方式、践行科学发展观的要求

多年来，衡量公路建设发展的指标往往用完成多少投资、新增多少公里的高速公路及干线公路指标，在这种观念指导下，人们尤其是有些主管项目建设的领导们更多关注的是建设发展，而忽视了管理控制；更多地追求绝对量的增多，而无意顾及相对效益的改善。按照科学发展观要求，要坚持可持续发展，这种观念和方式必须改变，必须真正注重内涵集约化发展，即更加注重公路项目建设的经济性、效果性和效益性。建设项目管理审计将对交通行业发展方式的转变发挥重要促进作用。


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（二）内部审计自身发展的需要

中国内部审计协会王道成会长在出席2006年9月的“内部控制与风险管理创新高峰论坛”上提出，应充分发挥内部审计在完善公司治理、健全内部控制、加强风险管理当中的职能作用，倡导和推进内部审计从传统的财务收支、单独的查错防弊向以风险管理和内部控制为导向的管理审计转变。

（三）重建设轻管理、重施工轻控制现象还很严重

主要表现在：一是工程变更成为承包商额外获利的主要手段。公路建设项目实施过程中，由于自然条件和外界环境的变化，发生一些变更本属正常。但是一个时期以来，一些公路建设项目中的工程变更金额之大、数量之多，颇令人疑虑，比如××高速公路，概算投资约60亿元，而发生设计变更2500多份，变更金额达15亿元，占概算投资的25％。承包商低价中标但不一定亏损，有的盈利还颇丰厚，原因是什么，工程变更管理恐怕还是存在某些问题。二是计量支付严重滞后。这为承包商变更索赔、多计工程款提供了可能，还容易造成较多遗留问题。按照FADIC条款规定，公路建设计量支付周期是28天，但在我国达到这一规定的似乎不多。以河北为例，在2004年全省干线公路建设项目审计调查中，衡水市的“衡德高速公路”，当年按照形象工程进度统计资料上报给上级管理部门的完成投资额为10.9亿元，实际完成计量的工程量却只有5.7亿元，相差5.2亿元；沧州市的“沧乐线沧州至冀鲁界段”项目，概算投资33564万元，至审计日工程已经交工，但是账面实际计量的工程量只有11706万元，只计量了34％。计量如此滞后，恐怕决不仅仅是技术上做不到，思想深处不重视管理才是主要原因。

三、公路建设项目管理审计的主要内容

（1）目标及计划管理方面，主要包括：有无科学合理的经营和管理目标，目标是否做到了层次化、数量化和现实性；目标是否区分长期目标和年度目标，是否区分总体目标和职能目标等，目标是否配套、完整；是否有符合目标的具体详细的实施计划等。

（2）组织及人力管理方面，主要包括：建设项目实施机构及岗位设置是否健全合理有效，职责划分是否明确；被审计单位组织以及部门、个人工作是否明确；对部门、个人是否有明确的考核制度、激励制度等。

（3）控制及决策管理方面，主要包括：内部控制系统是否建立健全，执行是否有效；不相容职务是否进行分离；重要岗位、重要业务、关键环节是否进行了必要控制；是否经常对内控制度进行检查、评价和完善等；决策制度是否建立、是否科学，执行是否有效等。

（4）项目及工程管理方面，主要包括：是否建立健全并有效执行了投资立项、设计及概预算管理、招投标、合同管理、设备和材料采购、工程管理、变更及索赔管理、工程造价、竣工决算、竣工验收、项目后评价等方面的管理制度。

（5）财务及会计管理方面，主要包括：是否建立健全并有效执行了货币资金、往来账款、固定资产管理、对外投资担保管理、包括招待费、车辆使用费、办公费等在内的费用管理等制度；是否严格执行了《建设项目财务管理规定》；是否严格执行了会计基本准则和各项具体准则，是否遵循了行业会计制度的规定，会计信息是否真实合法有效等。

四、如何开展公路建设项目管理审计

管理审计范围广，领域多，是一种全面的系统性审计，实际工作中，必须讲究方式方法，才能事半功倍。笔者认为，公路建设项目管理审计应把握以下几方面。

（一）以风险管理为导向

风险是指未来的不确定因素，并可能给组织造成损失。对于公路建设项目来说，风险包括外部风险和内部风险。外部风险是指外部给组织造成损失的可能性，比如因未严格执行法律而被审计、财政等国家执法机关查处的风险，因合同管理不到位等原因被承包商提出索赔和诉讼的风险，因管理不善监管不严损害群众利益造成沿线百姓上访等。内部风险是指组织内部因素给组织造成损失的可能性。比如因管理控制漏洞等所造成的货币资金损失风险、财产物资被盗风险，因施工控制不严格出现严重质量事故，或安全措施不到位发生重大安全事故的风险。外部风险可能给组织内部造成较大的影响，内部风险控制不好可能发展成外部风险，比如内部因素酿成事故被媒体曝光等。以风险管理为导向，就是开展管理审计以管理风险分析为基础，根据该项管理活动是否存在风险、风险发生的可能性大小、风险的可控程度等风险分析结果，决定管理审计的内容、范围、重点以及审计深度等。


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（二）确定适用的评价标准

不同于其他审计，管理审计主要是在对管理活动及其资料审核的基础上，以分析、评价为主要手段，注重以理服人，以事实服人，通过科学理性的分析，通过符合逻辑的因果分析，得出令人信服的结论，给予客观公正的评价，提出合理中肯的建议，为领导决策提供参考，实现项目建设管理目标，为建设项目增值。不同的管理审计内容应有不同的评价标准。确定时应注意行业与地区先进标准的结合、历史与现实先进标准的结合。公路建设项目管理审计评价，可以计划目标作为评价标准，比如目标计划的实施；可以国家规定作为评价标准，比如内部控制，可以参照财政部制定发布的《内部控制基本准则》、《内部控制具体准则－工程项目》等；可以管理部门的文件作为标准，比如机构设置、人员编制、岗位职责划分等；可以行业规范、实务指南作为标准，比如工程管理方面，可依据建设部门制定的《工程项目管理规范》；财务管理方面，可依据财政部门发布的《企业财务通则》等。

（三）设计合理的业务流程

管理审计包括审计准备、审计实施、分析评价及审计报告等四个阶段。和其他审计相同的是，管理审计也包括审计准备、审计实施和审计报告等阶段。和其他审计不同的是，在管理审计中，分析评价是一个重要阶段，是一个需要占用更多时间的审计阶段。分析评价质量的高低，关系到管理审计价值作用的发挥。另外，管理审计中审计准备也很重要，因为它对前后审计阶段都有不同程度的影响。

（四）采用适当的审计方法

除了常用的审计方法比如复核法、观察法、计算法等以外，公路建设项目管理审计更多的采用包括数量分析法、比较分析法、因果分析法以及因素分析法等在内的分析法、流程图法、系统图法、标杆法等，对公路建设项目进行审核、分析和评价。

五、结论

可以说，管理审计是最能激发审计人员工作激情、最能体现审计人员自身价值的审计，为内部审计展示了广阔的发展前景。管理审计将为提高公路项目管理水平发挥重大作用。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，内部审计真正实现以管理审计为主的转型，是破解内部审计工作发展瓶颈的必由之路，是内部审计事业实现跨越式发展的重要途径，是内部审计人员实现自我价值、达到“有为又有位”目标的有效之途。