利用市政债券为天津城市基础设施建设融资初探

　　摘 要：随着我国城市化进程的加速，城市基础设施建设投资规模正在不断扩大，如何开拓新的融资渠道，解决建设资金供给不足的问题已成为当务之急。借鉴国外市政债券运作的成熟经验，结合我国特别是天津的实际情况，对利用市政债券融资的必要性进行了阐述，分析了利用市政债券融资的可能性，并提出了发展市政债券应具备的基础条件。关键词：市政债券；天津；基础设施；融资
　　
　　市政债券是一种以地方政府或其授权代理机构为发债主体，向公众公开发行的债券，它主要用于城市基础设施建设或公共设施建设。国外成熟的债券市场中，除国债、金融债和公司债外，市政债券是重要的融资工具。在美国，1999年以来市政债券的余额占GDP的比例已达到15%-20%，约占美国全部债务的6%。但在中国证券市场上，市政债券基本上还是空白。但是随着我国城市基础设施建设融资体制改革的不断深化，利用市政债券为城市基础设施建设融资已越来越受到人们的关注，发行市政债券也已具有了较大的可能性。
　　就天津来说，近年来，随着城市基础设施建设规模的不断扩大，建立多元化、社会化的融资新机制已成为基础设施建设快速、健康、可持续发展的必要条件，这其中，利用市政债券不失为一种可行的选择。
　　
　　1 利用市政债券融资的必要性
　　
　　1.1 利用市政债券融资是缓解城市基础设施建设资金供求矛盾的需要
　　自改革开放以后特别是进入21世纪以来，天津城市基础设施建设得到了飞速发展，投资规模连年扩大，预计在未来的若干年中，为了适应城市化加速发展的需要，天津还将保持较高的基础设施建设投资增长势头。根据《天津市市政公用设施发展第十一个五年规划》，“十一五”期间，天津仅市政公用设施建设，计划投资就将达到1560亿元，是“十一五”期间投资量的2.12倍。虽然可以通过加大财政投入、争取国家政策性资金支持、利用银行贷款及国外资金等多种渠道筹措资金，但相对于大规模的投资需求来说，资金缺口仍然较大。解决城市基础设施建设所需资金还需拓展新的融资渠道。从美国、日本等发达国家的经验来看，利用市政债券融资可以作为解决这一问题的有效手段之一。以美国为例，美国的市政债券市场规模大致相当于国债市场的一半和公司债市场的四分之一，而且自1982年市政债券发行额首次超过1000亿美元以来，其发行额一直保持上升势头，为地方政府提供了大量稳定的资金来源。
　　1.2 利用市政债券融资是降低金融风险的需要
　　“十五”期间，天津坚持多元化、多渠道的融资策略，为城市基础设施建设筹集了大量资金，2003年，天津与国家开发银行签订了500亿元大额贷款合同，与工商银行签订了106亿元贷款合同，此外还充分利用世行和亚行贷款投入城市基础设施建设，利用信贷资金量由2000年的9.65亿元增加到2005年的85亿元，利用信贷资金比例也由2000年的19％增加到2005年的48％，目前这一比例还在不断增长。随着信贷资金使用量的增加，信贷风险也在逐步加大，20世纪末东南亚的金融危机已表明，长期建设投资过度依靠银行贷款是非常有害的。与银行贷款不同，市政债券融资有一个突出的优点，就是有很好的市场适应性，即可以根据需要设计债券的产品结构，在相当大的程度上起到防范金融风险的作用。
　　1.3 利用市政债券融资可以实现投资负担在几代人之间的公平分配
　　由于城市基础设施具有投资大、使用周期长的特点，仅靠地方政府几年的税收将全部负担集中在某个阶段内的纳税人身上是不合理的，即使是用土地出让金作为银行贷款的还款来源，其还债负担也会在几年或十几年中间接转嫁给城市居民。如果利用市政债券融资，由于其具有融资成本低、期限长（一般还债期限可长达30-40年）的特点，一方面可以更好地同基础设施项目相匹配，使债务负担可以在更长的时期内由更多的享受基础设施服务的社会成员共同分担，而不只是“前人栽树后人乘凉”，另一方面，地方政府的负债能力也会相应提高，从而可以负担起更多的投资责任。
　　
　　2利用市政债券融资的可能性
　　
　　虽然目前我国还没有市政债券，而且现行《预算法》也明确规定“地方政府不得发行地方债”，但是随我国着社会、经济的发展，发行市政债券的条件正在逐渐成熟。
　　2.1 大规模社会闲置资金的存在，为市政债券市场的开放提供了内在的可能
　　改革开放以来，经济的飞速发展，使人民收入水平不断提高，产生了大规模的社会闲置资金，由于缺乏合适的投资机会，很多人只是将剩余资金单纯地存入银行生息，根据中国人民银行的统计数据，到2005年12月底，我国居民储蓄余额已经突破14万亿元，人均储蓄超过1万元，而且这一数字还在增长。由于市政债券以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为信用基础，相对其他投资产品，具有期限长、安全性高，收益稳定等优点，是一种高质量的债券品种，必将受到社会公众乃至保险机构、投资基金的欢迎。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr />　　2.2 证券市场的发展，为市政债券市场的开放提供了较好的外部市场环境
　　随着我国证券市场的不断改革、发展、完善，在发行、承销、评级、保险、投资、信托和监管等各方面都有了长足的进步。如在发行技术方面，我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验；各投资银行、信用评级机构、会计审计等市场中介机构，也能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务，同时，中国保险市场的不断扩大和保险体系的逐步完善，也为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保险保障。
　　2.3 地方政府已有类似利用市政债券融资的尝试
　　尽管目前我国还没有市政债券，但实际上，包括天津在内的很多地方政府都已有了类似利用市政债券融资的尝试。①中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方基础设施建设，其实质也就是中央政府替地方政府发行债券；②由中央财政举借而转贷给地方的国际金融组织贷款、外国政府贷款和其他来源的外债；③企业债券市场中存在的以公司名义发行的市政债券，根据1998-2002年发行的企业债券目录，1998-2002年发行的企业债券中，由地方政府及其附属机构发行，实际为市政债券的约占发行额的20%。
　　
　　3 发展市政债券的基础条件
　　
　　尽管利用市政债券为城市基础设施建设融资已成为很多人的共识，而且我国较好的微观经济环境和稳定的宏观经济环境，都为市政债券的发展提供了有利条件。但同时也应看到，在现有社会经济环境下，发展市政债券，还有很多问题需要深入研究。如：能够保证市政债券有效运作的法律、法规和政策框架；规范的市政债券市场环境的形成及其监督管理措施；市政债券的风险识别与防范等。针对这些问题，借鉴美国、日本等发达国家的成熟经验，发展市政债券应具备以下基础条件。
　　3.1 健全的法规、政策框架
　　虽然目前很多专家认为，我国已经具备发展市政债券的基本条件，但由于市政债券的发行和政府行政管理体制、财税体制密切相关，因此国家在这方面的政策出台比较谨慎，从而造成目前法制不全、体制不顺，市政债券无法进入实质性发展阶段的现象。因此发展市政债券首先要修改现有法律法规，在法律上给予市政债券以合法地位，并在此基础上逐步建立起一套完整的配套法律法规体系，对市政债券的发行主体资格、适用范围、融资来源、资金管理、规模以及偿债机制、责任追究、市政债券市场与其他相关市场的关系、市政债券市场的监管机制等涉及市政债券运作的各个方面做出严格的规定。
　　3.2 市场化的运作机制
　　市政债券由于是以地方政府财政和政府的信用作为担保，所以在发行上不存在太多障碍，因此，如果缺乏必要的约束或约束力不够，往往会刺激地方政府过度举债，如果举债规模超过地方财政负担能力，有可能发生到期不能偿还的情况，既打击了投资者的信心，也会影响政府的信誉。从美国、日本等国家市政债券运作的经验来看，市政债券管理体制必须采取市场化的运作机制，这与我国资本市场的发展方向也是相符合的。以市场为导向发展市政债券市场，不仅包括利用国内外资本市场筹集资金，更重要的是运用市场化机制，约束地方政府投资行为，规范地方政府、发债机构及投资项目间的运作关系，提高城市基础设施建设项目投资效率。
　　3.3 有效的风险防范体系
　　市政债券与其他金融工具一样具有风险，市政债券的发行有可能产生违约风险、市场风险、提前偿还风险、流动性风险、政策性风险和法律风险等多方面的风险。为了将市政债券融资的风险降低到最小程度，一方面可以考虑借鉴美国市政债券市场的成熟经验，通过设置专门的监管机构，建立明确的责任体系，广泛发挥社会的监督力量，从而建立起全面和多层次的风险防范体系。另一方面要结合我国国情，从转变政府职能、改革财政体制和融资体制、强化债券市场交易工具的创新等方面逐步建立起综合的立体式的债券风险防范体系。
　　
　　参考文献
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　　〔2〕韩立岩，王哲兵.市政债券的风险与监管〔J〕.经济导刊,2004,(1).
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