关于商业银行应对地方融资平台贷款风险的思考

摘要 ：本文分析 了地方融资平台的含义、现状、类型和特点，进一步阐释商业银行应如何认识地方融资平一台贷款的风险与机遇 ，并提出商业银行在后危机时期更好地拓展地方融资平台业务的信贷策略建议。

    2009年以来，地方政府融资平台迅速发展，无论是融资平台数量还是融资平台贷款规模都达到了空前的高度 ，为我国摆脱金融危机的影响发挥了主要的作用，与此同时地方融资平台也遭受到了一定的置疑 ，主要集中在融资平台贷款的风险方面，很多学者都认为应该对其严格控制。笔者认为，尽管地方融资平台存在各种问题，但事实上还是为当地经济稳步快速发展、促进城市基础设施建设起到了积极的引导作 用。

    如何理性看待和应对这一问题，无疑显得十分迫切和必要。

    一

、地方政府融资平台概述地方政府融资平台由来已久。上个世纪9O年代，为了给市政建设融资，一些地方政府建立了专业性投资管理公司等平台，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金和民间资金投入重大基础设施建设。金融危机爆发后 ，平台贷款成为了地方拉动经济增长的主要投资方式 ，从而迅速膨胀 ，据中金公司研究报告预计，2009年末地方政府融资平台贷款余额(不含票据)为7．2万亿元，其中2009年新增贷款额约3万亿元。

    目前，地方融资平台从平台企业类型来划分 ，主要有省级的投融资平台、城市投资建设公司、交通运输类政府投融资平台、各类开发区、园区政府投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、财政部门设立的税费中心以及其他类型政府投融资平台。从运作方式看 ，地方融资平台贷款种类繁多，尤其以土地质押、土地增值预期向银行融资，并通过对储备土地的整治、出让偿还银行贷款这一模式最为典型。从资产质量看，由于贷款以期限长的项目贷款居多，目前还未进入还本高峰期，因而不良贷款率处于较低水平。

   
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二、地方政府融资平台存在的风险(一)宏观经济方面1．政策性风险。2009年初，为应对全球金融危机的影响，防止经济出现大的波动，国家实行积极财政政策和适度宽松货币政策 ，尤其是一些县级政府纷纷成立了融资平台，向商业银行申请贷款；而众多的商业银行在政策的鼓励下 ，以及业务发展和经营效益考核的驱使下，大举进入该领域。在地方政府和银行的积极联姻下，地方融资平台迅速发展 ，负债总计从2008年的1万多亿元上升到2009年中的近10万亿。但随着国际经济金融形势的好转，国内通货膨胀日益严重，再加上融资平台贷款的急剧膨胀，国家开始采取治理地方融资平台的行动。短短一年不到的时间，形势就发生了逆转。

    2．法律风险。地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格。2006年国家财政部等五部委联合发文明确规定 ，各106I现代营销级地方政府和政府部门在《担保法》规定之外的任何担保行为均属于严重违规行为，其担保责任无效。另外 ，国家也明文规定不允许将医院、学校等公益性资产作为偿债的保证。这表明，地方政府或相关部门对融资平台贷款 出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。

    3．政府信用风险。一方面是随着国家房地产市场调控的深化，地方政府土地转让收益大幅下滑，在客观上导致财政收入不稳定 ，存在无力偿还地方融资平台到期债务的风险，这个现象在一些偿债能力脆弱的县乡级地方融资平台尤为突出。

    另外由于平台贷款期限普遍较长 ，有的甚至可能跨越几届政府任期。由于缺乏硬性约束，一些地方政府存在因换届而导致无意愿归还贷款，“新官不理旧账”的情况屡见不鲜。

    (二)地方融资平台方面

1．资本金来源不实风险。部分地方融资平台存在注册资本不实和“垫资”的现象。例如有一些通过与银行、信托合作 ，推出“银信政”信托理财产品，认购投资于地方融资平台的股权 ，所筹资金一般被用作项目资本金 ，然后向银行融资，再赎买理财产品；也有以流动资金搭桥贷款充当项 目资本金 ；另外 ，还有通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，等等，致使资产负债实际比例过高。

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    2．项目现金流不足风险。不管是城市广场、道路、环境整治等周期长，现金流低的市政基础设施，还是路桥、地铁、污水处理等，具有稳定的现金流的项目，由于许多都是公益性的项目，同时贷款资金规模很大，如果外部环境一旦发生变化 ，就会导致还款来源的不确定性。

    3．公司治理结构不健全风险。地方融资平台政企不分现象比较普遍。公司法定代表人和主要人员往往是政府有关部门人员兼职或政府有关部门指派，责任主体十分模糊，贷款是平台公司，资金使用者是项 目建设单位 ，项目的受益者是政府 ，还款来源主要依赖于项 目附属的土地使用权 出让收入或地方财政补贴收入，地方融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性。如果一旦实施破产，银行很难行使追索权，平台贷款将面临巨大风险。

    (三)商业银行方面

在商业银行方面，首先 ，有些人仍然在思想认识上还存在一些误区。认为将贷款贷给国有企业和政府，个人可以规避道德风险的嫌疑 ，另外 ，地方融资平台项 目普遍存在着期限长，风险相对低的特点，从而使一些银行对有政府背景的企业和项 目非常热衷 ；其次，对于地方融资平台贷款来说 ，商业银行无法掌控其资金的来源、运用，再加上 ，很多地方政府的资产负债表不公开、不透明；同时，有些商业银行还存在在项目资本金未核实、项 目未完成立项审批或多个项目打包的情况下就放 出贷款 ，为贷后管理埋下隐患，风 险控制方面存在问题 ，因此，存在一定程度的总量聚集风险。

    三、商业银行对策

首先，做好制度方面的安排，把好行业信贷政策和区域准入政策关。

    针对地方融资平台涉及范围广、融资需求大、风险暴露缓慢的特点 ，商业银行应恪守“三性”(流动性 安全性、营利性)的原则 ，对其贷款制定行业信贷政策和区域准入政策。

    在行业准入方面。应明确支持行业不 良贷款率较低、项目现金流有保证的领域，另外对于政府主导、政府信用担保、项 目本身具有一定现金流的城市基础设施建设领域，应谨慎处理 ；在区域选择方面。应该采用重点加强支持经济较为发达的地区的制度，制定出人均GDP、市县级财政收入和近三年经济增长率等指标门槛，规定符合条件的才予以准入。

    其次，分类指导，把好项 目、客户、产品审查关。

    在项 目选择方面 ，商业银行要重点选择对行业和地区经济发展有重要影响的项目、中央和省级预算内投资额较大或比例较高的项 目。如省级重点水利项目，珠三角区域的城际轨道交通项 目、污水管网项目、地铁项目、网络化交通基础设施项目等。

    在客户选择方面，商业银行要重点支持资产实力比较强、政府重视程度高、法人治理结构相对健全、项 目运作规范、业务主管部门专门设立的融资平台企业。对一个城市在同一城建领域有多个投融资企业的，仅可优选其中实力最强的融资企业建立信贷关系。

    在融资品种方面，应该积极进行创新。要提供从贷款到债券和票据、从单纯资金投入到全面财务顾问的金融服务，包括探索多元化的结构融资方案、资产证券化、商业银行直投业务等方式，在风险可控的前提下，有节制地满足地方融资平台资金缺口的需求。

    最后，加强精细管理，把好信贷风险防范关。

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第一，商业银行应该进行贷前调查和风险评估 ，对地方融资平台还款来源作合理分析，对项目进行科学分析和评估，确保风险的可控性 ；第二，作为商业银行应该积极引导政府建立偿债机制，明确约定政府偿债资金的来源、用途及具体还贷安排 ，将信贷风险降到最低；第三，在平台贷款发放之后，应该加强对客户资金流向的监控 ，确保项 目贷款 用到实处 ，不被挪用。第四，对于一些新增的平台贷款 ，银行要尽量争取通过银团贷款、联合贷款等方式分散风险，严禁办理打捆贷款业务；第五，要对对项目贷款重新开包梳理，区别对待 ，实行名单制管理 ，落实专门的贷后管理团队，确保管理要求落实到位、风险防范措施落实到位。

   
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总之，作为商业银行的一个利润增长点，地方融资平台贷款从 目前来看确实存在着一定的聚集风险 ，但是如果能够做到客观分析、科学对待 ，通过加强风险控制等举措，使其能够健康发展 ，还是能够为经济的发展发挥出自己的作用。

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