谁为地方政府融资平台的巨额债务埋单

　摘要：近年来，地方政府融资平台的数量和融资规模在迅速发展，尤其是在金融危机后如雨后春笋般成长，其在促进地方经济的发展起到了中流砥柱的作用。但是，因此累积而形成的巨额负债和潜在的风险状况也令人堪为担忧。到底谁会最终为该平台的巨额债务埋单，引起了广泛的注意。
　　关键词：地方融资平台；地方财政收入；地方债券
　　
　　金融危机爆发以后，为了拉动经济的发展，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2008年底，政府启动了包括四万亿投资在内的一揽子计划刺激经济复苏，大批投资项目迅速上马，地方政府融资平台也就在此时快速膨胀。随后欧元区爆发的主权债务危机给我国政府敲响了警钟。但是与欧洲五国的主权债务问题相比，发达国家在后金融危机时代刺激经济的发展中，付出的代价是财政赤字和主权债务激增，而我国的代价则是一些地方政府负债和银行不良贷款的增加。在过去的半年，中国人民银行、证监会、保监会、财政部等纷纷对地方政府的负债问题发出了警告。
　　一、我国地方政府融资平台的发展现状分析
　　地方政府融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
　　地方政府融资平台的负债规模在不断地膨胀。从平台公司本身情况看，以前，一级政府顶多有3到4家融资平台，而现在，存在“一级财政多家平台”、“一个平台多个项目”、“一个平台多家贷款”等现象。据统计，到2009年底，全国有3800多家地方融资机构，大约8000家政府投融资平台公司。从融资规模来看，2009年末地方政府融资额大约为7.2万亿元，预计2010年、2011年两年后续贷款将还会有2万亿到3万亿元，到2011年底将有可能达到10万亿元。从融资平台的银行负债来看，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。但由于其投资的大都是大型基础建设工程和城市建设工程等项目，相对应的收益低且慢，甚至有些工程是零收益。而且从2011年开始，该平台已经需要为某些款项向银行还本付息了，各级地方政府只有拿出财政收入来偿付贷款。因此，巨额的债务给地方政府造成了很大的负担；随之，商业银行的不良资产迅速增加。
　　
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二、与地方政府融资平台相关的利益主体研究
　　地方政府融资平台的主要组织者是以地方政府为核心的公司，而商业银行又是融资平台贷款的主体，贷款的主要偿债来源是地方财政收入，而税收收入是地方财政收入的主要组成部分，故老百姓也是切身相关的利益主体。
　　（一）地方政府与中央政府
　　长期以来，地方经济的发展主要靠地方政府的推动，政府干预尤为重要。而且各级政府为了提高自己就职期间的政绩，一般都会通过大兴基建工程来拉动GDP的增长。根据对全国120个城市平台债务的调查，有90%左右的贷款，都需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源作为支持。由于我国实行的分税制模式的财政收入体系，中央和地方政府的财权和事权划分不明确，地方政府可支配的财力并不多，财政收入主要来自于土地收入，那么偿还地方融资平台贷款的重担就落在了卖地收入上，因此在不自觉中就推高了土地价格，从而促成了房地产泡沫。除此之外，卖地财政本身就具有很大的不确定性，一旦国家开始对房地产市场进行宏观调控，卖地收入就会大大缩减，地方的隐形财政问题就会凸显出来，中央财政就不得不施以援手，风险就会转嫁到中央。从财政部和税务总局公布的财政收支和税收情况来看，2011年1-4月，地方本级收入增长速度远低于中央本级收入，加上通胀风险预期，可能影响未来财政收入，地方债务风险或加剧。
　　（二）商业银行
　　由于我国债券市场发展严重滞后等各种因素的制约，国家不允许地方政府直接发行地方债，地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款。而商业银行也看好有政府信用、财政收入为后盾的融资平台，这样造成了银行的地方政府融资贷款急剧增加。国内各大银行2009年上半年度的年报中显示，地方融资平台的贷款余额占总贷款额的10%左右。建设银行的地方政府融资平台贷款余额比重较高，约为5000亿元-6000亿元，占总贷款的比例约为9.3%。
　　地方政府平台的贷款信息透明度较差，银行只是单纯地依赖政府财政的担保，有时很难知晓政府的总体负债水平，追踪资金的流向。而当贷款出现了问题，由于融资公司的责任主体并不明确，也使得银行的追溯很难顺利进行，这会造成银行大量的不良资产。不仅如此，在政府卖地的同时，抬高了土地价格，造成房价暴涨，会有更多的开发商进入房地产行业，导致银行的房地产开发贷款增加；消费者看着居高不下的房价，会以贷款方式来购房投资，以便在远期增值时获利，在这两方面的作用下，银行的信贷规模会迅速扩大，其风险也相应增加。
　　（三）老百姓
　　正如税收一样，“取之于民，用之于民”，地方政府融资平台进行投资的项目初衷大部分都是造福百姓的，而其主要的偿债资金最终也来源于人民。无限度地修路修桥绝不是某些经济学家所宣称的是在“制造未来的公共消费”，这绝不是一个“免费的午餐”。比如进行修建的桥梁、公路，一旦竣工以后，都要通过向百姓收取过路费等方式来获得收益用以偿还银行贷款。最为明显的就是，地方政府靠卖地来赚钱，抬高了房价，老百姓要为买一套房子向银行贷款几十万甚至几百万。最后，当国家开始宏观调控房市时，房价下跌，因此吃亏的还是老百姓。
　　三、人民大众最终会为地方融资平台的巨额负债埋单
　　从上述的分析来看，政府、商业银行和人民大众都可能会为地方融资平台的巨额债务买单。但是由于我国的政治体制因素，中央政府不允许地方政府破产，就会为地方政府的债务兜底。一方面中央政府为了不让地方政府出现财政赤字，已经代地方政府发行了地方债；另一方面地方政府是通过地方投融资平台支撑的国有企业来向银行进行贷款的，如果坏账出现，最严重的可能就是让这些国有企业破产。此外，与银行的不良资产负债率相比，地方政府官员更看重自己在位期间的政绩工程。然而商业银行也不会成为地方政府的替罪羊。我国银行业是以四大国有银行为支柱的，当商业银行的不良资产率因此达到了一个风险峰值时，中央政府为了保证我国的金融安全，不得不采取各种措施来降低银行的不良资产率，最后则可能通过央行大量发行人民币的形式，用通货膨胀的形式，用不能如实反映当前消费水平的CPI指数的形式，让全体中国人民最终来消化，所以人民大众可能会成为利益受损者。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr />　　此外，前期投入的工程在后续的建设过程中还需要大量的资金注入，而地方政府对银行已经有了大额的负债，商业银行收紧了向融资平台发放贷款的要求，为了筹措资金，发行地方政府债券迫在眉睫。如果地方政府发行了政府债券，尽管可以减轻地方政府的财政收支压力，但是随之而来的是，地方融资平台的风险就可能转嫁到那些投资地方债券的老百姓身上。这样做只是让地方政府从这个苦海中调理出来。与此同时，商业银行也在积极地探索分散风险、降低自身损失的道路，资产证券化是首选。银行将融资平台的贷款进行打包，组合成一个资产池，然后切割成证券向市场出售，进而达到分散风险的目的。而资产证券化在我国发展的并不是很成熟，极有可能因为金融创新工具的利用失误，把融资平台巨额负债的风险向社会转移并放大，然后又投资这些债券的投资者来承担。
　　由此看来，无论是中央政府、地方政府、商业银行解决债务的方式本质上都可能让普通百姓来承担地方政府的债务，由普通百姓来买单。
　　四、对地方融资平台负债的解决办法
　　地方融资平台已经累积形成了巨大的融资规模和潜在风险，引起了社会各方的密切关注。然而中西部地区的基础建设比较落后，是有很大的发展潜力的，所以地方融资平台的发展还是必须的。但是为了进一步做好地方融资平台前期负债的清理、后续投资的进行，规范地方融资平台，防范未来风险的任务迫在眉睫。
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第一，提高地方融资平台的投资、筹资活动的透明度。地方政府定期公开披露相关信息，通过人民大众的监督，防止资金的不当使用，并且改善当前信息不透明的状况。
　　第二，银行加强对地方融资贷款的审核与追踪力度。银行在贷款前，要对项目资本金严格监控，以及对偿还能力深入分析。控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。
　　第三，大力发展金融创新工具。从目前的形势来看，基础建设工程的融资，通过政府发行债券、资产证券化等方式来实现，会更能推动社会的发展。
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