英美医疗保险体系比较研究及对中国的启示

摘 要: 各国的医疗保险体系究其实质都是政府安排与市场机制的某种混合体，政府作用权重的大小以及政府介入的途径在事实上塑造了不同模式的医疗保险体系。那么，究竟什么样的政府与市场组合是最理想的?要回答这个问题，必须首先明确是什么因素决定了一国医疗保险体系中政府和市场的定位。本文将综合历史的和静态的视角，深入研究英国和美国的医疗保险体系，以期很好地理解是哪些因素、以何种方式决定了一国的政府与市场在医疗保险体系中的角色定位，由此对中国医疗保险体系问题的研究提供一些帮助。

　　关键词: 医疗保险体系，医疗保险，政府，市场

　　一、引言

　　无论是从世界范围来看，还是从历史来看，综合商业医疗保险和社会医疗保险在内的医疗保险体系总是政府干预和市场制度的某种组合，但是研究者对政府与市场所应该扮演的角色一直有所争论。Neudeck and Podczeck(1996)指出，政府担当保险人，提供某种形式的社会医疗保险，或者在由市场提供医疗保险的同时建立强制性的共济基金等措施，可以在满足效率要求的同时，实现一定的再分配功能。亦有研究表明，社会医疗保险削弱了家庭进行预防性储蓄的动机，从而平滑了其一生中的消费，带来了福利改进(Chou，Liu，and Hammitt，2003)。但是，Blomqvist and Johansson (1997)的研究表明，在社会医疗保险和商业医疗保险同时面临道德风险时，“政府 市场”体系任一均衡解的效率总是严格地低于纯粹商业保险体系的均衡解效率。而Feldstein(2005)的研究则表明，社会保险在美国并没有改善穷困人口对医疗服务的可及性，亦即其一直被众人所期许的再分配功能还有待商榷，同时，此类计划可能造成行为扭曲，并难以实现动态效率。也有学者认为，政府主导建立社会医疗保险体系，虽然有很多好处，但是，政府机构的官僚作风以及其对病人愿望的低响应度却是周知的、难以克服的弊端(Neudeck and Podczeck，1996)，而且会受到可用资源的限制；对很多国家、特别是发展中国家而言，政府建立并运作一个有效、高质量的社会医疗保险体系，可能比其对商业医疗保险市场实施有效监管的难度更大(Sekhri and Savedoff， 2005)，因此，市场应该发挥更大的作用。

　　总体来看，已有的研究往往是基于对市场或政府的评判推出另一方的作用范围，在方法论上遵从实证主义、在本体论上奉行规范主义。尽管很多学者认识到政府与市场的角色定位以及医疗保险体系的具体模式与一国自身特殊的社会环境、社会组织等因素有关，但是，对于现有医疗保险体系的形成过程及其决定因素的系统性研究却相对缺乏。例如，现有文献并没有很好地解释各国医疗保险体系之间的差异为什么会存在，以及这种差异是如何形成的。由Sekhri and Savedoff(2005)的研究可以推断，商业医疗保险在一国医疗保险体系中重要性的上升与该国财富水平的提高和制度发育的逐步成熟相关，但是，这至多只能解释目前许多转轨经济中出现的普遍趋势——政府在医疗保险体系中的融资角色都有不同程度的削弱，商业保险的重要性日渐上升，而很难解释发达国家的医疗保险制度模式为什么会有显著的差别。

　　一个典型的对比即是英国和美国。在英国，医疗保障的受益资格被认为是一种普遍的公民权利，由政府出面组织制度化的全民健保制度(National Health Service，NHS)，商业医疗保险只是一种有益的补充，一些支付能力较高的个人为了确保能够及时地获取所需的医疗服务，会选择到私立医院就诊，并购买商业医疗保险提供相应保障。而美国则是当今世界上唯一一个没有建立全民社会医疗保险体系的工业化国家，近70%的人口通过雇主安排的商业医疗保险计划或个人直接购买的医疗保险获得保障，政府只是扮演“补缺”的角色，针对市场失灵的领域——老年、伤残及贫困人口——出面组织社会医疗保险，同时，其社会医疗保险的大部分运作主要依靠已有的市场机构实施，医疗保险市场所受到的监管也是最为松散的，可以说，自由竞争的市场在美国医疗保险体系中占主导地位。那么，在自由主义发源地的英国，为什么没有出现像在美国那样对强制性全民医保计划的抵制?为什么只有在美国才会形成高度自由主义的医疗保险体系?为什么在美国建立全民医疗保障制度的努力一直不能得到成功?探寻这些问题的答案，无疑可以为我们更深刻地理解一国医疗保险制度的成因提供一个有益的思路，这不仅可以帮助我们理解和应对医疗保险制度中存在的问题，对医疗保险政策的制定和实施也有非常重要的意义。

　　
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二、英美医疗保险体系成因研究

　　(一)英国

　　全民健保制度在英国的建立和发展，可以说是取决于英国政治文化的特点以及其社会经济和医疗卫生体系的历史发展轨迹。

　　1.社会经济发展路径使得对社会福利问题的政府干预在英国有更好的社会接受性

　　在英国本土，长期弥漫着紧张的气氛，特别是在漫长的资本主义萌芽和发展时期，因圈地运动而出现的大量流民以及社会结构分化的加剧严重地威胁到社会秩序，各种非政治的暴力行为、骚乱和起义始终没有停息过。统治阶层对“秩序”的强烈渴望以及民众对赈济的要求，都促使政府伸出“扶持之手”，开始立法济贫，父权主义由此滋生出来。所以，到20世纪初，当英国朝野意识到工业化带来的社会问题已然威胁到英国在世界的地位时<u(汪行福，2003)，不难理解，“政府越来越被认为是有适当的职能，甚至有义务不仅解除穷人，而且解除社会所有阶级的紧张与痛苦……通过各种社会援助机构为那些接受贫困救济的人提供一个固定服务的做法已被认为是不够的了”(汪行福，2003)。同时，费边社会主义、集体主义和新自由主义等社会理论的发展为英国建立现代社会保障制度提供了理论基础。在第二次世界大战期间，英国对整个社会生产和全体劳动力实行了准军事化的集中管理和统筹调度，甚至对主要生活用品实行了全员定量分配。这种“公平分享”的“大锅饭”原则非但没有降低生产效率，反而使英国社会各阶层达到了前所未有的团结一致。根深蒂固的贵族家长制理念和政府干预的良好效果大大增加了政府干预的社会接受性。

　　(2)战争、特别是第二次世界大战直接为NHS奠定了基础

　　战争给英国带来的影响主要表现为两个方面。其一，战争给英国社会带来巨大的创伤。英国的经济向来对外贸具有极大的依赖性，但是，在二战中，英国的军舰和商船损失惨重，其海上优势一去不返；战争耗费的庞大军费开支、海外投资收入的急剧减少、出口贸易的锐减(减少了近70%)，加上重建的需要，使其外债激增，英镑地位恶化；战后，英国在南亚次大陆、中东地区的殖民地也纷纷独立，在希腊、土耳其和东欧地区的势力范围和影响大大缩小，加拿大、澳大利亚和新西兰等一批自治领地离心倾向也与日俱增。所有这一切都使英国综合国力受到严重削弱，原本被经济繁荣所掩盖的政治经济矛盾凸现出来。在这种背景下，为了慰抚民众，并清除共产主义对国人的吸引力，英国政府在1941年委托贝弗里奇领导“社会保险与相关服务部际委员会”，负责对战后的社会福利计划提出具体建议和改革方案。“贝弗里奇报告”在广泛征求民间意见的基础上，建议建立一套综合性全民医疗服务体系。事实证明，这种借助广泛的再分配消除社会弊病的“民主社会主义”十分符合公众的期望。可以说，战争使得政府在英国的地位和作用被提到了一个前所未有的高度。

　　其二，战争对英国的医疗体系造成了深远的影响。与美国不同的是，英国离两次世界大战的主战场都近在咫尺，预期到对战争期间的平民伤亡医疗需要，英国于1938年建立了战时紧急医疗计划，利用政府资金在全国广建医疗设施、配备医疗人员，而在后来的战争中，许多民用医疗设施转作军用，也有大量的医师(约1／3)被征召入伍(H.Smith，ed，1996)。可以说，在NHS建立之前，英国的医疗卫生体系建设在很大程度上得益于政府的力量；尽管当时英国也有一定数量的自愿捐助型医院，但是，这类医院的自治性、互助性和组织性大都不强，其发展势头并不强劲(Mohan，Jhohn，2003)。其结果，英国没有形成强有力的、对医疗服务的社会化有积极的抵触动机的既得利益集团。

　　综上可见，由于特殊的文化和历史原因，英国社会倾向于利用再分配政策来维护公民的健康权，促进弱势群体对健康的可及性；同时，政府的介入成本又相对低廉，于是政府便成为社会合意制度的必需要素，这也正是政府在英国医疗保险体系中扮演主导性角色的关键原因所在。

　(二)美国

　　与英国相类似，美国之所以会形成自由主义的医疗保险体系，也有着十分深刻的文化、政治与历史原因，这集中表现在以下几个方面：

　　1.反集权主义的价值观

　　美国是由一批逃避欧洲旧秩序束缚和压迫的移民建立的，他们自然地继承了源自欧洲的自由主义特征，即信仰个体的自由和平等，将个人的成败，包括健康看作是自身努力的结果，同时，他们非常“反对权力之残忍与延伸”(路易斯·哈茨，2003)，认为政府的权力必须受到限制，并高度崇尚分权。事实上，尽管跟随移民潮流人美国的英国文化因子是美国自由主义精神的重要组成部分，但是，英国文化进入美国后，在各种社会条件的作用下发生转化，形成了崭新的价值观。比如，在开疆拓土的过程中，由于个人的作用突出，使个人主义在美国文化中具有的地位超过了其他国家；而美国相对宽松的人文环境和广阔的生存空间，则大大地缓解了人口压力，降低了社会不公正迅速恶化的可能性，从而为美国人推崇个人自由与责任提供了客观条件。也正是因为此，在美国，三权分立被贯彻得更为彻底、更为坚定，对待政府干预的态度也更为保留，这是全民医疗保障制度在美国的建设陷入僵局的重要原因之一。

　　2.立法权力的高度分散

　　在崇尚分权的美国，立法过程中的决策权是高度分散的，通常一项重要法案的通过需要经过36个常设委员会，各委员会在各自的权力范围内又享有很高的自治权。其结果，如果决策者决定推进激进式改革，往往会招致利益集团的激烈反对，而分散的权力中心在不同利益集团的游说压力下往往也难以取得一致意见。这一点在美国医疗保险体系的形成历史中体现得十分明显。例如，在20世纪30年代美国的社会保障制度立法过程中，罗斯福总统曾考虑将政府医疗保险立法计划提交国会，但是，由于遭遇到医疗卫生行业的激烈反对，政府内阁成员以及国会各委员会的意见出现了严重的分歧。为大局着想，罗斯福总统只得“丢卒保帅”，将全民医疗保险立法计划搁置下来。

　　3.所涉及的各类利益集团的政治动员能力之间存在显著差距

　　由于政府医疗保险会使政府与私人部门之间构成竞争关系，并给市场带来更严厉的监管，这一概念遭到了医药卫生业和保险业的强烈抵制。美国医疗协会(American Medicai Association，AMA)不仅成功地将全民医疗保险制度塑造为“共产主义的阴谋”和对自由的“奴役”(例如，宣称该制度会限制个人的就医选择)，而且将其他反对政府干预福利事务的组织联合在一起，从而有效地影响了立法者的政治意愿，也正因为此，AMA的反对一直被视为政府保险制度之建立最为关键的阻力来源。事实上，联邦老年医疗保险(Medicare)最初并不提供与现代商业健康保险类似的处方药保障，这与AMA及美国药品制造商协会(the Pharmaceutical Manufacturers，Association，PMA)所代表的医药垄断集团的激烈反对不无关系。

　　相反，支持建立全民医疗保险计划的力量显得相对薄弱。从直觉上讲，劳工组织应该是最具有推进此类立法之动机的利益群体。但是，一方面，美国稳定的民主政治制度和较强的社会流动性在很大程度上抑制了工人运动的热情；另一方面，工会的活动也遭遇到了企业和保守力量的强烈抨击，特别是1947年《塔夫特—哈特莱法案》的通过，给工会活动带来了很大程度上的束缚。鉴于力量薄弱，工会只能集中精力，将通过集体谈判争取雇主提供的额外福利作为首要任务，在事实上并没有对全民政府医疗保险制度付出较多的政治努力，致使支持促进全民医疗保险体系建立的政治资源显著不足。

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　　总的来看，美国立法权力的高度分散为利益集团影n向立法进程提供了可能性，公众对自由的崇尚则是其游说活动得以成功的根本前提。其结果是，政府保险计划在美国医疗保险体系中地位的确立必然是一个渐进的过程，而正是因为政府保险计划的缺失，又在客观上进一步推动了市场的发展、加强了市场的地位、提升了利益集团的政治影响力。因此，在美国的医疗保险体系中，政府所做的就是在市场失灵的领域进行适度的干预，扮演“补缺”的角色。

　　(三)英美两国医疗保险体系的运行结果

　　英美两国的医疗保险体系各有特点，其运行结果也存在着显著差异。总体而言，英国用较低的医疗费用，将国民健康维持在了一个较高的水平，同时也利用强制性的全民医疗保险制度安排较好地解决了居民无医疗保险问题，但是，由于英国卫生开支控制得比较严格，使得医疗服务的供给相对短缺，病人就医的平均等待时间很长。而在医疗开支水平较高的美国，其健康指标却并没有明显地优于英国(参见表1)，未参保率更是居高不下，1994年-2003年间，美国65岁以下人口中没有任何医疗保险的比例一直保持在16.1%—17.5%之间。

　　可以说，两国的医疗保险体系在实践各自政策目标的同时，也暴露出了许多难以解决的缺陷，鉴于此，这两个国家都在考虑医疗保险体系的改革问题。从20世纪70年代开始，英国就对NHS进行了数次重组，特别是根据《1990年全国健康服务与社区护理法案》，允许各区域卫生管理局和作为“基金持有人”(fund holders)的家庭医生向各类医疗机构购买医疗服务，在NHS中引入了市场竞争机制，显著地促进了医疗服务的差异化和竞争，大大减少了病者的等待时间。据2005年12月的数据显示，病患从确诊需要住院治疗到人院的平均等待时间从1991年的30周缩短为7周。
 

　　在美国，建立某种全民医疗保险体系的呼声一直未曾绝迹，从目前看来，还有日益高涨的趋势，如何提高医疗保险覆盖率已经成为当前各总统候选人争取选票的首要话题之一。2006年4月，美国马萨诸塞州通过了卫生服务改革法案，对医疗保险市场和医疗服务市场进行了一系列改革，要求该州居民必须拥有医疗保险，否则就不能享受税收减免、甚至需要缴纳罚金，而州政府将对贫困人口提供补贴。加利福尼亚等州也在考虑制定类似法案。

　　总的来看，这两个国家都在探索并实践一些局部性的、渐进式的医疗保险制度改革措施，以便在政府和市场的角色之间取得更好的平衡，鲜见全面激进的改革。

　　三、决定一国医疗保险体系模式的因素

　　从以上的分析结果可以看出，一国医疗保险体系模式是必然的历史结果，影响其发展路径的关键因素可以分为三类：

　　(一)社会偏好的行为方式决定于一国的社会文化传统，有着强烈的价值观含义

　　在一个自由主义占上风的社会中，人们会更偏好相对独立、自由的医疗保险购买选择与就医选择，而相对排斥制度性的整体福利安排，这意味着选民更支持市场主导的医疗保险体系和卫生保健体系；相反，在一个左翼思想氛围浓厚的社会里，人们更关注弱势群体的健康权利，进而更重视医疗保险的普及程度，认为“市场无权决定生死”，而这类社会往往对中央经济和社会计划的接受程度较高，所以选民会倾向于支持将医疗融资的决策权委托和让度给他们所信赖的组织，比如政府、社团等。

　　(二)社会的合作能力

　　当一个社会由于人们的合作能力有限而一时无法就医疗保险的制度安排达成妥协，或者达成妥协的成本过高时，则会要求政府出面；相应地，如果一个国家的市场发育水平很高，产权制度完善，市场规模较大、主体相对成熟、组织结构健全、竞争性强，其协调和组织能力就较强，人们通过市场得到其所需医疗保险安排的成本就较低，从而会导致市场挤出政府，或者政府难以进入。

　　(三)发展路径

　　一国医疗保险体系的模式，并不单纯是由当前的社会经济条件决定的，制度发展的历史路径也有决定性的影响，如果在制度发端初期由于社会合作能力的高低决定了政府和市场的角色，那么，在此之后，人们会主动、积极地学习这项制度，并创造与之相配套的制度安排，从而强化初始制度安排，也就是说，制度的选择存在着路径依赖。

四、对中国的启示

　　对英美两国医疗保险制度实践的研究，至少能为中国医疗保险体系问题的解决提供以下三点启示：

　　(一)没有足够的证据表明，一种政府与市场因素的组合一定会优于另外一种组合，政府选择在医疗保险体系中的介入途径和介入方式，必须尊重社会偏好和社会合作能力，力求在政府和市场力量之间取得平衡。

　　(二)改革方案的制定必须考虑社会偏好和社会合作能力的稳定性。社会偏好与社会合作能力往往具有深刻的文化内涵，是长期的社会经济发展过程积淀的结果，二者之间也存在密切的相关关系：崇尚自由主义的社会一般具有较强的妥协、协调和组织能力，也就是社会合作能力；而对集体主义接受性较好的社会来说，内生的社会合作能力一般相对较弱，可能需要某种外在因素的介入。也正因为如此，社会偏好的改变、社会合作能力的提升都是难以在短期内迅速实现的。这意味着，在推进中国医疗保险体系改革时，必须首先理解所有决定社会偏好和社会合作能力的因素，特别是在参考国际经验时，不能轻易地推进一项模仿或移植措施，因为这些措施会不可避免地牵扯到文化整合问题。如果试图推行背离国情的政策，其运行必然是不稳定的，并且会招致巨额的成本和代价。

　　(三)长期地看，社会合作能力水平和社会偏好并不是固定不变的，这意味着在不同的社会发展阶段，政府与市场的最佳平衡点并不是一成不变的。在转型期的中国，开放以及伴随开放的对外来制度的学习和模仿本来就对中国固有的文化传统带来了巨大的冲击，市场经济的确立和发展也在提升社会合作能力，从而对医疗保险体系的构建带来新的含义。但是，必须警惕的是，“改革”本身在当下的中国已经被不自觉地赋予了正当性和合理性，以市场化为主题的“变”成为常态，而“不变”则被视为守旧，甚至是社会前进的绊脚石，然而，这种状态本身就存在一种危险，即市场化的推进可能更多地是来自政府的改革意愿及其在正式制度层面的努力，并不足以在短期内改变社会合作能力，甚至只是给市场留下了机会主义的空间；如果在社会合作能力不足的情况下贸然推进市场化，成本将是巨大的。

　　
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总之，要确定转型期中国城镇医疗保险体系中政府和市场的关系，必须首先清晰地把握社会合作能力的水平和变化趋势，以找出均衡解的位置。

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