关于企业职工社会养老保障制度改革与创新

   【论文摘要】由于我国现今的企业职工养老保障体制实行部分积累制的基金运行机制，基金运转入不敷出。这给我国企业职工养老保障体制的正常运转造成了较大的风险，增加了国家财政负担，阻碍了国有企业战略性改组的进程。因此，国家必须在偿还对国有企业老职工的隐性养老金负债的基础上建立起以供款基准制为主的养老金运转机制，对现有企业职工的养老保障体制进行改革与创新。

　　【关键词】企业；养老；保障；改革；创新

　　一、引言

　　建立有效的社会保障制度，无论对于推进国有经济的战略性改组。还是对于今后长期的社会主义市场经济体制的运作，都是至关重要的。目前企业的社会保障制度改革存在的一些问题。已经成为推进国有经济改革的重要障碍。

　　在社会保障体系中。具有关键意义的是养老保障制度。中国现今实行的职工养老保障，采取的是以受益基准制为主的。社会统筹与个人账户相结合的基金运转体制。这套体制在社会主义市场经济体制的建立及国有企业的改革过程中暴露出不少的缺点。难于适应国有经济改革和改组的需要。

　　改革的方向是在有效解决老职工养老金权益的前提下，真正建立以供款基准制为主的养老保障制度，并建立有效的管理体制和基金运转机制。

　　
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二、养老保障体制的基本类型及现在的养老保障体制存在的问题

　　从养老金按什么标准发放的角度讲。养老保障制度可以划分为两种基本类型，即受益基准制和供款基准制。
　　所谓受益基准制，是指受益人的养老金获得方式和数额取决于由主管当局规定的受益标准。比如年龄以及实际生活需要等，而与实际的缴费贡献大小无关。这种养老制度模式注重社会公正，具有显著的收入再分配功能，起到一种收入均等化的作用。基金的管理也相对简便。尤其是不涉及基金的保值增值问题。但是其弊端也相当明显：一方面，养老金筹集通常是以支定收。且受益人获得的养老金更主要地取决于其是否符合某种受益条件，而非其缴费数额，所以参保者都力图逃避缴费，导致基金征缴困难。同时，具有“大锅饭”特征的养老金支付方式，也自然导致人们对于制度的过分依赖，这样不仅难以调动劳动者的工作积极性，同时也容易产生诸如提前退休等扭曲行为。另一方面，现收现付的资金筹集模式具有隔代转移的特点，即上一代人的养老金的支付要依靠当代人的缴费来解决。随着人口老龄化及体制内抚养率的提高，参保人及缴费单位的缴费负担日益加大，企业的工资成本上升。代际之间的矛盾也会越来越突出。其最终的结果只能是由于费用收缴困难而导致养老金支付出现财务危机，为了维持退休职工的生活及社会秩序的稳定。养老金的支付缺口只能由国家财政予以补贴，从而使财政背上沉重的包袱。要实行受益基准制的养老金发放方式，最基本的条件是要有相当稳定的经济基础和人口结构。但是从那些实行受益基准制的国家来看，即使该国的经济基础及人口结构相当稳定，也难以摆脱基金运转的困境。

　　供款基准制与受益基准制不同，受益人的养老金获得取决于本人过去在保障体系中的资金贡献的数量。而且是谁出资谁受益，受益与过去的资金贡献完全对等。这种模式注重x,l-个人的激励机制。再分配的功能很小。养老金以收定支，不会因为迅速的人口老龄化而产生支付危机；由于这种机制将个人贡献与个人利益密切相连，其运行的效果较好，对缴费者个人具有较强的激励作用，也不会产生代际矛盾；此外实施基金预筹积累还可以增加长期储蓄的机会。能够积累相当多可进行长期投资的资金，对于促进国家的经济发展也具有积极的意义。当然，供款基准制也其自身的缺点：一方面，由于个人的养老金的多少完全取决于个人缴费贡献的大小，因此供款基准制的转移支付及社会再分配的调节职能较弱，由此可能导致退休人员的养老金标准高低不均，造成人员贫富悬殊；另一方面，由于个人养老金账户积累的时间跨度长，数额大，受通货膨胀影响，基金遭受贬值的风险很大。此外，利率水平、-r资增长率变动以及基金投资管理水平对社会保障基金的实际保障水平影响也较大。为了保证基金的合理运作及有效使用，确保基金保值增值，必须建立严格的制度规定及拥有高效的经济政策手段，这使得基金的管理及运营具有一定的难度。

　　受益基准制和供款基准制构成了养老保障的两种最基本类型，当然，通过两种类型不同比例的组合，还可产生混合制。

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　　中共十四届三中全会<决定>对中国的社会保障体制，特别是养老保险体制改革做出了以下三项原则规定。
　　1、“建立多层次的社会保障体系”。“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业。作为社会保险的补充”。
　　2、“城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。
　　3、“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”。“社会保障管理机构主要是行使行政管理职能”。
　　<决定>所提出的改革目标和原则。在中国社会保障制度的改革与发展过程中具有里程碑的意义。<决定>首次明确提出了个人账户的概念。个人账户制意味着投保人缴纳的供款是所有权仍然属于自己的长期储蓄。虽然对<决定>提出的“社会统筹与个人账户相结合”中所说“社会统筹”可能有不尽相同的理解，但通过个人账户这种特定的养老保障组织方式，将个人最终养老金收益与贡献紧密相结合并进行基金预筹积累。是不容置疑的改革目标和方向。

　　根据<决定>的原则规定，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协调，形成了一个方案。经国务院批准后已于1997年8月公布。
　　1997年的方案将以前各地不同的具体实施方案统一为一个方案。统一方案的要点是：按职工工资的11％建立个人账户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。个人账户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要降至-r资的3％。老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20% (包括划入个人账户的部分)。

　　养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的2096；二是个人账户养老金。标准为个人账户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的。退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人。

　　我国现今实行的养老保障体制基本上是按照1997年的国家的相关规定建立起来的，实行社会统筹与个人账户相结合的基金运作方式。但这种养老保障方案存在着一定的问题：
　　其一、国家没有明确表明补偿对企业老职工的隐性养老金负债。而企图通过继续用“社会统筹”来解决。对新参加工作的职工来讲，如果他们在未来的工作年限足够长，在他们的工作年限内，通过适中的缴费率积累起退休后的养老金是没有问题的。但是一个不容回避的问题是。由于我国过去实行的是受益基准制的养老金支付方式，养老金现收现付。目前已经退休的老职工的个人账户并没有养老金的积累，同时目前在职但在实施个人账户制度以前参加工作的职工在实施个人账户制度前的工作年限里也没有基金积累，但是按照旧体制下的低工资，高福利政策，他们的养老金已经通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝结在国有资产中，作为回报，政府承诺在他们年老时提供养老金。换句话说。政府对这部分职工负有养老金债务，称为隐性债务。这是必须偿还的。

　　老职工的养老金来源，理论上可能的基本解决方法有二：一是实行“新人新办法。老人老办法”，即对新职工实施供款基准制，对老职工仍然现收现付的办法。让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源做出专门处理。实行“新人新办法”的问题很大：其一，这是非常不合理的。如前所述，老职工虽然没有直接为个人进行基金积累，但在旧体制下，他们的养老金已经通过预先扣除的办法上缴给了国家，并且转化为国有资产，真正对他们负有责任的是国家和公有制经济本身。继续让年轻职T承担他们的养老金是不合理的。其二，即使不考虑国家对老职工的养老金的隐性负债问题，继续让年轻职工为他们承担养老金在财务上也行不通。据有关资料统计，目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16％一18%；随着更多老职工进入退休年龄，体制内抚养率还会进一步提高。为支付退休人员的养老金而需要的缴费率也需要提高。如果通过企业缴费完成对“新人”与“老人”的双重任务，即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费率也要达到30%左右。显然，如此沉重的缴费压力企业是无法承受的。在这种情况下，要想真正实现从受益基准制向供款基准制的转轨，必须对老职工的养老金负债作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制下对中老年职工的养老金负债。由于目前国有资产中的相当大的一部分就是由老职工的保障基金形成的，因此，在养老保障转轨过程中，应当从国有资产中“切一块”还给老职工。

　　其
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二、这一制度，从产权结构上看，企业缴费的一部分并入社会统筹基金，其产权归国家所有，企业另外一部分缴费与职工个人缴费并入职工个人账户，其产权归职工个人所有，是所有权仍归职工所有的长期储蓄，因此，它是社会统筹基金与个人账户基金的混合；从财务制度看，由于企业缴纳的一部分基金并入社会统筹，用来支付退休职工的养老金，其实质是一种基金的现收现付制，企业缴纳的另外一部分基金与职工个人缴纳的基金并入个人账户，形成在职职工今后养老金的积累，因此．养老金的构成实行的是现收现付制与基金积累制的混合；从给付刚性上看，由于养老金的发放标准分为基础性养老金与个人帐户养老金两部分．基础性养老金实质上是一种固定津贴型的养老金，数额与职工缴费多少无关，目的是为了保证退休人员的基本生活。而个人账户养老金体现了职工个人账户积累数额的多少，与职工本人缴费贡献大小有关，更多的反映了供款基准制的要求，因此它是既定的给付制度与供款制度的混合。所以，现今我国实行的是一种受益基准制与供款基准制相结合的混合制，但在实际上，“统筹”根本无法解决问题。在企业开始为在职职工进行个人账户积累的情况下，不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而目前退休人员的养老金又是必须保证的，所以，惟一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人账户的养老金。

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　　已经按规定缴费的在职职工的个人账户也因为资金被挪用而无法积累。
　　由于个人账户中没有资金，使目前在职职工(包括实施个人账户制度前参加工作的老职工和实施个人账户制度后参加工作的新职工)退休后，他们的养老金来源就又成了问题。在没有其他资金来源进行充实的情况下，出路只能是继续挪用下一代的个人账户资金，拆东墙补西墙，使空账户一代一代往下传。其个人账户的实质只能被称之为“名义账户”。

　　需要指出的是。在以养老金现收现付为资金筹集模式的受益基准制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，通过调整退休年龄，给付标准等。可以在一定程度上缩减债务规模。而空账户形成的则是政府对职工的显性负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证。因此是非常危险的。随着退休人员比例大幅度增加，体制内抚养率迅速提高，养老金支出压力越来越大，而养老金支出又必须通过企业缴费解决，从而使得企业所承担的养老负担越来越重。在单位保障情况下，主要是一些老企业不堪重负，而在统筹体制下，则是几乎所有的国有企业都必须承担越来越高的缴费压力。这不仅严重影响到国有企业自身的发展，养老保障体系的安全也无法保证。

　　对于必然出现的空账问题。有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空账”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例(体制内抚养率)迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。除此以外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域，以降低抚养率。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一、由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其
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二、即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制企业发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑现对他们的养老金承诺。届时仍不免会再现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。事实上，一个更加现实的问题是，这一方案究竟能够支撑多久?

　　其三、保障的社会化程度仍然较低。虽然进行了退休费用的统筹，但统筹层次很低，只在市、县一级进行，不同地区之间的差距总是难以得到有效解决。比如一些老企业集中的老工业基地与以新兴工业为主的地区相比，养老负担的差距就很大，进而导致不同地区的企业也难以进行平等竞争。另一方面，虽然进行了养老费用统筹，但很多具体的管理和服务职能仍然由企业承担。企业无法成为主要从事生产经营的真正意义上的“企业”。这种状况仍然在很大程度上影响着企业的改革与发展。

　　
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总之，现今的社会养老保障方案关于逐步提高个人缴费比例、适当降低养老金替代率，通过加强管理在一定程度上能够实现，有关的矛盾能有部分缓解，新的统一制度方案仍然不能为当期紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，也无法保证长期的养老安全，更不用说促进经济增长以及为市场经济体制的发育提供应有的制度保证了。在人口老龄化和抚养率迅速提高、整个国有经济普遍效益不佳的背景下。出现财务危机将难以避免。

　　三、新体制建设中需要改进的两个问题

　　在有效解决旧体制遗留问题、基本的目标模式等已经确定的前提下。新的体制应如何组织值得认真思考和对待。通过对以上相关问题的分析，在新体制的建设过程当中应当在以下两个主要方面予以改进：

　　1、如何解决对老职工的养老金权益，建立何种模式的养老保障体制
　　由于国家对于老职工存在着隐性养老金负债，因此必然涉及到老职工的养老金权益问题。可以考虑采用下述方案予以解决：
　　对于统一养老保障制度以前参加工作的老职工，可由政府向职工的个人账户拨付一种专门的有息债券，作为对老职工养老金权益的补偿。当某一职工在某一养老保障机构参保后，政府社会保障机构即付给该机构一定的政府有息债券。归人职工个人账户。待职工退休时，养老保障机构将有息债券按照一定的实际回报率向政府兑现，并提供给职工。由于这种有息债券只需要政府在几十年的时间内分批兑现，因此财政的压力也不是过分沉重。这样，便可以有效地解决对老职工的隐性养老金负债问题。
 

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　　对于建立何种模式的养老保障体制，是采取目前的办法，继续完善受益基准制和供款基准制相结合的混合型的养老保障方式，还是建立完全的供款基准制的养老保障方式，在我看来，惟一的出路在于按照十四届三中全会关于建立个人账户的供款基准制的方针，抓紧解决对老职工的隐性负债的补偿这个症结问题，只有在完全积累的个人账户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

　　建立混合型的养老保障方式的出发点，一是要保证退休者的收人，或者说是要建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实行社会保障的公平性原则。对这两个目标追求本身是没有问题的，但考虑到中国特定的国情，在操作中可能遇到的问题值得分析：一方面，财务上的收支平衡未必能够保证。混合型的养老保障体制，其养老金主要由基础性养老金和个人账户养老金组成。

　　对于基础性养老金的收缴属于社会统筹部分，仍然需要以支定收，现收现付，因此，其收缴范围必须覆盖各种所有制类型的企业。考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平衡问题，非正式部门及行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数，所以，风险是存在的。如果预期企业的缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平衡，要么需要财政予以补贴，要么进一步提高缴费率，进而在某种程度上陷人旧制度的误区。同时，根据世界银行<中国养老金体制改革>的报告中的有关预测，在有效地解决了对老职工的养老金负债的基础上，统筹部分的基金在很长的时间内将有节余。因为新职工的大多数暂时到不了退休年龄。但是至2030年以后。随着人口老龄化及体制内抚养率的逐渐提高，这一统筹部分将会出现赤字。另一方面，一些技术性的问题难以解决，管理难度与成本也将大幅度提高。

　　在今后相当长时间内，中国将面临大的经济结构调整及迅速的城市化、工业化过程。尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和第
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二、三产业的转移过程。同时也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立混合型的养老保障体制，需要考虑工龄及缴费年限等因素以进行领取资格的限制，体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低，则财务上的风险势必大幅度增加。而且，对缴费情况的统计、受益人个人情况的认定都将会非常复杂。此外，中国人口众多，地区间的不平衡问题突出，设立混合型的养老保障体制，如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免；如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度及管理成本。再则，较之于完全的供款基准制，混合制度的资金积累率要低得多，对个人的激励机制也会存在某种程度上的弱化。

　　而使用完全积累的供款基准制更加适合中国国情，企业及个人缴费全部进人个人账户，基金的运营透明度较高。由于职工的养老金多少与其个人缴费贡献大小有关，激励作用较强，容易为群众所接受。同时由于养老金完全以收定支，不仅基本避免了统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高经济起飞阶段的积累率。考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化进程中必须不断扩大覆盖范围。必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点和条件，通过个人账户实现的供款基准制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系(省或市级统筹与建立全国调剂基金并存)并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度和管理成本。

　　当然，完全的供款基准制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活等问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系保证其基本生活。实际上，即使采用其它的基金筹集方式建立了最低养老金制度。社会上仍然不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。只要政府解决了对职工的养老金隐性负债问题。通过一段时期的个人账户积累，职工退休后的生活是有保障的。因此，采用完全的供款基准制辅以社会救济制度可能更加适宜。

　　总的来说。新的保障体制采取完全的供款基准制并结合强有力的社会救济体系。同时以发达的商业保险作补充，更适合中国国情。供款基准制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。

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　　2、如何更有效地保证养老金增值保值
　　在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理是否有效。尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到经济进一步发展。

　　从中国近几年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要；养老保障行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报。由于缺乏制约和监督．各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会<决定)也提出了明确的原因。

　　鉴于此，可以考虑采用下述方案予以解决：
　　其一，政府应让民营管理机构经营基金，并且多家机构竞争，优胜劣汰。只要按照相关规定。拥有一定数量的投保人和与之相应的资本金。就能成立养老金管理公司。

　　政府的社会保障机构应对各养老金管理公司进行严格监督和控制。其主要职责是批准或拒绝养老金管理公司的建立或从事该项业务；按照法律和行政法规的规定，监管养老金管理公司的投资及经营状况、投资回报情况、以及服务质量等。同时社会保障机构根据养老金管理公司的上述各项综合指标对公司进行信用评级，强化对各养老金管理公司的信息批露。并向社会定期公开。以此来指导职工自由选择任何一家养老金管理公司或中途转换公司。

　　每一养老金管理公司应从其自有资金中拿出相当于职工缴纳的养老金一定比率的准备金。与基金捆在一起进行投资经营，若其投资回报率低于某一底线，则必须用自有资金补足。若无力产生最低收益和补足法定资本金。则需停业、破产。管理公司破产后。投保人个人账户可以自由转向其他公司。

　　为防止舞弊行为并保证投保人利益，各管理公司的投资范围需严格按照政府规定的投资范围及份额限度进行。同时，政府应会同银行及非银行金融机构定期发布各种金融工具的风险评级．凡政府认为不宜购买的金融商品，管理公司不得经营。政府的社会保障机构随时对管理公司的经营等问题进行监督审查，管理公司也必须按时向政府的社会保障机构提供有关投资经营状况的材料和报告，一旦发现违规操作及服务质量等问题。即可进行包括经济处罚在内的各种处罚。

　　上述方案是值得充分研究和借鉴的。根据中国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构进行改造。把他们改造成为国有控股公司或国有独资公司专职承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。

　　其二，必须健全行政管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接收监督，体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构。将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，统一到劳动和社会保障部门。该部门作为政府机构依法执行各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者。该机构不参与各种形式的基金经营活动。

　　其三，积极推进金融市场的发育和发展。为基金经营机构提供投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件，促进基金投资效益的提高。目前中国金融市场发育水平不高，很多在发达国家已经充分发展的金融工具尚待开发。因此，在实施基金积累制的初期可以将基金投资范围定窄一些，随着金融市场的发展和成熟以及基金积累数额的扩大，对投资规定再逐步灵活调整。

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