呼图壁模式对中国农村养老保险的启示

　摘要：农村养老保险证质押贷款项目是新疆呼图壁县首创的一种适合中国国情的特殊养老模式。在对“呼图壁模式”基本概念解读的基础上，肯定了这种模式已取得的成效，同时也提出了该模式实施中的优势，并在此基础上就推广该模式给出了具体的政策建议。
　　关键词：呼图壁模式；农村；养老保险

　　养老保险证质押贷款1998年首创于新疆呼图壁县。这种贷款不但有效拓宽了农户的融资渠道，解决了养老基金增值难题，而且还同时满足了农户眼前的资金需求和未来的养老保障需求，被称为“呼图壁模式”。2007年4月国家发改委指出：“2006年以来，在总结完善新疆呼图壁县经验的基础上，农村社会养老保险证质押贷款项目已经推广到四川、江西、内蒙古、安徽等地区，成为农村社会养老保险工作创新的重要取向。”因此，深入研究养老证质押贷款，对促进中国农村社会养老保险健康发展具有重要意义。
　　一、“呼图壁模式”简介
　　新疆呼图壁县养老证质押贷款模式：参加农村社会养老保险的农民，在生产生活等方面需要资金时，可用自己或借用他人的社会养老保险缴费证作为质押物，依据一定程序到指定的银行办理委托贷款，保险证作为质押物交由农村社会养老保险办（下文简称“农保办”）占有。贷款利率与银行同期贷款利率相同，贷款额度为个人养老账户中个人缴费金额的90%，贷款期限一般为一年。社保证质押贷款款项来自农保办存入银行的农保资金，质押贷款利息属于农保办，并完全进入农民个人养老账户长期滚动储备。农保办按委托贷款利息收入的1.5%向受托银行支付手续费。农保办在农民无法归还借款的情况下，可根据农民的要求退保或用被质押养老证的余款核销顶账，受托放贷银行不承担贷款风险。
　　2008年，新疆呼图壁县“农保办”首创的一套行之有效的“呼图壁模式”入围第四届“中国地方政府创新奖”，它有效地解决了这个最棘手的问题，在全国各地农民养老保险普遍陷入困境、农保基金流失的前提下，让身陷囹固的农村养老保险事业看到了新的希望。
　　
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二、“呼图壁模式”已取得的成效
　　1.农户获益。保险证质押贷款解决了农民缺乏贷款抵押品的问题，满足了农民生产、生活的资金需求，改善了农民贷款难的局面。截至2005年6月末，呼图壁县共有1 397位农民用保险证质押取得了贷款。单笔贷款金额为1 000元~30 000元不等，累计质押贷款金额697.15万元，占农民参保资金总量的55.3%。
　　2.农保基金保值增值。据新疆呼图壁县农保办提供的数据资料显示，截至2007年7月7日，呼图壁县累计1 937户农民用养老证质押贷款，累计质押养老6 764本，占参保总人数8 695人的77.7%，质押贷款金额1 080.56万元，占农民参保1 280万元的84.42%。从还款情况来看，2007年7月7日，99%的贷款户均能按期息，少量延期还贷，没有出现一户因不归还贷款导致养老金被扣减甚至养老证被核销顶账的情况。呼图壁模式使农保基金从1998年起平均年收率高达8.28%，超出政府对农民承诺的养老金复利5%的个人账户年计账率和计发率3.28百分点。
　　三、呼图壁模式的优势
　　（一）委托质押贷款具有多重功效
　　1.拓宽了中低收入农户的融资渠道，缓解了他们春耕生产的燃眉之急。要搞好春耕生产，首要工作是要筹集到足够的春种周转资金，这对于大面积种植棉花的呼图壁县农民来说，显得尤为紧要，相对而言，贷款农户有较高的贷款需求，但商业贷款信用却有限，商业融资往往难以完全满足他们的实际需要，而养老保险证质押贷款的开展，为这部分人开辟了一条有效的融资渠道，大大缓解了贷款农户春耕生产的燃眉之急。
　　2.培养了农户的资产意识、诚信观念和理财能力，促进了家庭、社区的和谐。养老保险证质押贷款的突出特征是出质人与借款人分离，即借款人既可以用自己持有的养老保险证质押贷款，也允许借用他人的养老保险证质押贷款，作为质押物的养老保险证，在参保农户之间可以相互借用，这一独特制度设计，对增进农户的家庭关系、社区关系乃至促进地方经济的发展，均具有重要作用。
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　　3.贷款农户支付的利息在保障农保基金稳定增值的同时，也使此项制度在财务上可持续，如此实现的良性运行是自营质押贷款所不具有的。
　　（二）符合参保农民的切身利益和建立农保制度的精神实质
　　作为一种商业贷款行为，农户如果不能按合约归还贷款，银行有权用被质押养老保险证的余款核销顶账。若果真如此，损失最大的是参保农民。实际上，此举也不符合农保制度建立的初衷。由于自营质押贷款，主导方是商业银行，基于市场原则，农户无法归还贷款，强制退保、实现债权是必然的事。而委托质押贷款则不同，作为政府职能部门的农保机构，在农户确实暂时无力还款的情况下，普遍的做法是：先允许其延期还贷，若确实还贷无望，再与农户协商作退保处理，多退少补。
　　（三）形成了本地财富与农户财富利益关联、循环积累的机制
　　按相关规定，农保资金只能存入银行或购买国债，而存人银行或购买国债都可能使本地资金外流。而社保证质押贷款制度则把取之农民的资金返贷给农民，让他们有权直接参与农保资金的支配和运营。这种独特的自我融资方式促成了农户资产与本地财富积累的利益关联，形成了农村财富积累立足于本地循环的机制。这也是自营质押贷款所不具备的。
　　四、呼图壁模式推广中的建议
　　“呼图壁模式”的试点虽然卓有成效，但要真正实现从一县走向全国，制度层面的规范不容忽视。
　　1.设立专门机构。“呼图壁模式”所推行的养老保险证质押贷款项目在具体操作过程中，首先要通过经办机构的基本审核，包括借款人资质和借款事项，对符合条件的，依照具体程序和规定再到银行等相关部门办理借款手续。这些工作不同于与传统社保办的基本工作，需要专业机构和专业人员来办理，在具体的操作上可遵循渐进原则。先是在原有的社保办内部成立专门的部门，培训专业人员，然后根据实际需求进一步扩大规模甚至完全独立出来。
　　2.赋予个人养老金账户更多的发展功能。要成功实现上述转换，关键一点是把农民的“名义”账户实体化，即强化农民对个人养老账户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原则，并辅之于教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅限于发展生产、子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保农民养老保障目标的实现。
　　3.设定合理的还款期限。对于还款期限可以统一定为当地农业生产周期的3倍，比如新疆就可以定为三年。虽然贷款期限是三年，但若农户资金充裕就可提前还贷。这样做有两个好处：一是减少了农户前往县城农保办办理延期还款手续的次数，同时也减少了农保机构的工作量；二是贷款利率按三年期银行贷款利率执行，高于三个月或者是半年这样的短期利率，增加了农户的融资成本，这样就会激励农户加快养老金的增值速度。
　　4.严格监管制度。在保证养老保险基金的专户存储、专款专用的前提下，建立内部监督与外部监督相结合的全方位监督体系，从体制上严防经营的道德风险。同时，建立定期信息披露制度，定期公布养老保险证质押贷款的人员名单、贷款数额、贷款期限、贷款利率，到期贷款利息等相关信息，做到透明、公正、公平。
　　5.完善养老保险证质押贷款的配套政策。目前呼图壁县贷款农户主要采取“以商业贷款为主，以质押贷款为辅”的组合模式，但在意愿上，多数贷款农户更倾向于使用养老保险证质押贷款融资。造成贷款农户行为与意愿上存在明显反差的重要原因是，参保农户持有的养老保险证少、面值小、所贷款项不够用。因此，重新启动农保业务，鼓励更多农户积极参保，努力增加投保金额，是有效拓展养老保险证质押贷款发展空间的强有力手段。
　　中国正在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二元经济结构导致城乡生产水平、收入水平差异巨大。农村、农民、农业合称的三农问题正逐渐成为社会各种矛盾的集合体，引起社会的广泛关注。在这样的时代背景下，由于“呼图壁模式”一方面解决了农户融资无有效抵押品的难题；另一方面又极大地增强了农户对社会养老保险的投保积极性，并且可使养老基金得到稳步快速增值，保证了中国的农村社会养老保险制度的可持续发展。所以，随着中国农村新型合作医疗制度的全面建立和农村最低社会保障制度的完善，“呼图壁模式”必将对中国新型农村社会养老保险事业的发展发挥巨大的推动作用。
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　　参考文献：
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　　[3]马忠.中国农村社会养老保险证质押贷款模式选择[J].新疆财经，2008，(1).
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　　[5]中国农村养老保险证质押贷款研究课题组.养老保险和农材金融双赢的制度安排——新疆呼图壁县养老保险证质押贷款研究[J]. 东岳论丛，2008，(4)

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