养老保险个人账户“空账”问题一直是我国全面实施“社会统筹与个人账户相结合”体制的最大困扰。做实个人账户的首要问题是：空账规模有多大、弥补空账钱从哪里来，做实个人账户到底是缺钱还是“不差钱”？
有研究表明：“如果自1990年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要10000亿元的资金予以补充；如果自1998年开始做实，全国大概需要9200亿元左右的资金；如果自2001年开始做实，全国大概需要7900亿元左右的资金；如果自2006年开始做实，全国大概需要3400亿元的资金。” 在近二十年一片养老金赤字、缺口、隐性债务的理论、舆论背景下，在客观现实当中，中国养老金不是出现了巨额的缺口，而是不断累积出巨额的养老金盈余。根据人力资源和社会保障保障事业发展统计公报（原劳动和社会保障事业发展统计公报），2001年全国城镇基本养老保险基金滚存结余为1054亿元，2006年滚存结余为5489亿元，2007年滚存结余为7391亿元，2008年滚存结余为9931亿元，2009年滚存结余为12526亿元，2010年滚存结余为15365亿元。如果按照1999－2009年，全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余简单算术平均年增长32％的比例来匡算，假设未来至2020年中国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余仍然保持年同样的增长速度，则到2020年中国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余将达到26.51万亿元。对比做实个人账户的资金缺口和养老保险基金的实际结余，如果2001年就开始全面做实个人账户，无疑存在资金缺口。而从2006年开始到现在，养老保险基金做实个人账户的资金绰绰有余。
用基本养老保险社会统筹基金结余做实养老保险个人账户基金，理论上、制度上、实践操作上完全可行。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（26号文），统一了各地“统账结合”的实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法，正式确立中国养老保障制度框架的纲领性文件，延续至今。社会统筹和个人账户分账管理，一般占职工工资总额的20％的部分进入社会统筹账户、占职工工资总额8％的部分属于职工个人所有进入个人账户。由于1997年养老保险制度改革之时，“中人”个人账户积累不足、“老人”并没有形成个人账户的积累，政府也没有承担相应的转制成本，社会统筹账户资金不足以支付已退休人员的养老金。当社会统筹基金不足支付退休职工养老金，大量地方政府挪用个人账户中的资金满足统筹基金需要去发放退休人员的养老金，使得本应为完全积累的个人账户变成了只具有记账功能的“名义账户”、“实账”变成了“空账”。个人账户的空账，是由统筹基金不足而挪用个人账户基金导致的结果，现在用统筹基金结余来做实个人账户，理所当然。
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从2001年以来，我国相继在辽宁、黑龙江、吉林、天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆、江苏、浙江、广东等省（区、市）进行按照8%的比例做实个人账户试点。2011年，我国实施社会保险法，进一步明确了做实养老保险个人账户的方向，严禁挤占挪用职工养老保险个人账户基金。对于基本养老保险基金缺口问题、“老人”和“中人”个人账户积累不足的问题，该法明确：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”长达10年的做实个人账户政策和法律取向及实践表明，做实个人账户有着政策和法律的支持、有着统筹基金、财政补贴的强大资金支持，做实个人账户在宏观上不存在资金缺口问题。仅仅只是社会统筹的基本养老保险基金，就足够弥补做实个人账户的资金需要。这还不包括养老金国家战略储备基金全国社会保障基金已经积累了8000亿元的基金、国家和地方财政应该而且有充分的财力保障弥补个人账户的缺口。
所以，个人账户的缺口问题，不是养老保险资金的总量问题、规模问题，只是养老金社会统筹基金与个人账户基金之间、地区之间积累不平衡的结构问题而已。做实个人账户，对于已有的个人账户空账问题，一是无须财政负担、动用基本养老保险结余弥补个人账户空账就绰绰有余。二是如果因为地区基金结余不平衡、个别地区养老基金结余不足以弥补空账，可以依法给予适当的财政补贴全面做实个人账户。对于正在实施的城镇居民社会养老保险和农村社会养老保险，其个人账户从一开始就应该做实，再也不能留下“空账”的隐患。
养老保险社会统筹部分实行现收现付制，制度目标是社会共济、国民收入再分配、促进社会公平。个人账户部分实行个人所有、基金积累，制度目标是经济效率、个人养老金收入与个人缴费挂钩促进职工缴纳养老保险费的积极性。统账结合，是我国基本的养老金体制框架。如果长期不做实个人账户，个人账户缺口积累越来越大，形成养老金体制最大的隐患，最终将成为社会、政府难以承受之重。个人账户长期空账运行，必然使个人账户名存实亡，无法发挥个人账户的经济效率功能，最终也无法发挥其分担国家社会养老负担的功能。以前个人账户空账问题只是发生在部分城镇企业职工养老保险个人账户上，现在个人账户制度随着社会保险法的实施推及到所有企事业单位和城镇居民社会养老和农村社会养老，再不做实个人账户，将危及全社会“统账结合”的养老金体制的确立。
在当前做实个人账户“不差钱”的有利条件下，无须增加财政负担，依法运用基本养老保险结余，尽快全面做实个人账户，真正确立养老保险“统账结合”体制，将为我国实现5000年以来的“老有所养”的社会理想奠定坚实的财务基础，并为国民经济发展积累巨额的长期资金来源。
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