公平视角下社会保障制度改革研究

摘要]社会公平是我国社会保障制度改革必须坚持的首要价值取向。当前我国社会保障制度存在农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大，农民工群体缺乏社会保障，单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大等不公平现象。因此，要加快我国的社会保障制度改革，必须坚持公平原则，加快建立公共财政制度，完善转移支付机制；建立弹性保障支付机制，加大社会保障再分配调节力度；完善面向弱势群体的社会保障制度；以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面。
 

　　[关键词]社会公平，社会保障，政府责任，城乡二元结构，弱势群体

　　一、社会公平是社会保障制度的首要价值选择

　　缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则。只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。

　　当一个国家只有少数人能够享受社会保障时，公平原则只在享受者中得到了体现；只有当全体国民普遍享受到社会保障并通过社会保障制度使其生活水平与生活质量获得改善与提升时，社会保障的公平原则才真正得到全面贯彻。西方发达国家普遍建立了全民参与、覆盖全面的社会保障体系，并通过财政补贴、政府转移支付等手段，对弱势群体进行救助，既保证了全体社会成员机会平等地享受社会保障的权利，又有效地调节了经济波动，并通过社会保障的收入再分配功能，缩小了社会成员之间的贫富差距，维护了社会公平。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是由于社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以更好地促进社会公平。

　　
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二、我国当前社会保障制度改革中存在的不公平现象

　　(一)农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大

　　由城乡二元经济结构所决定，中国社会保障也呈现典型的二元结构。占人口总数30%的城镇居民享受社会保障份额的89%，占人口70%的农村居民，仅享受社会保障份额的11%，中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。目前，城市社会保障建设包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。即使是作为政府保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度——最低生活保障制度，农村也是刚刚起步。虽然2007年在农村全面建立了最低生活保障制度，3451.9万农村居民被纳入了保障的范围，但是广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助，这对广大农民来说是很不公平的。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2005年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。

　　这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，这种制度安排不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。

　　(二)农民工群体缺乏社会保障

　　农民工作为社会主义市场经济产生的群体，其为中国的经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，但在现行的二元经济结构下，从农村分离出来的农民工并没有被城市所接受，他们既不是真正意义上的农民，也不是纯粹的工人，在社会保障体系中亦被边缘化。1999年9月我国颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》中就明确规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活标准的均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这就说明这种保障只是面向城市居民而非进城农民工。农民工不但处于市场和社会的边缘地位，而且他们也处于社会保障的边缘地位，与他们所在的城市居民相比，他们缺乏城市的社会生活，是“局外人”。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。

　　(三)单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大

　　一方面，由于体制不统一，覆盖面过窄，现行社会保障制度只覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，全国只有1／4的劳动者能够享受社会保障待遇。在现有的社会保障制度中，国家机关和事业单位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家庭保障为主，很少享受到社会和集体的福利。乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外，生，老、病、死、残等种种不测没有制度保障。另一方面，地区之间社会保障水平差异也很大。我国目前实行的是以社会统筹、企业负担与个人储蓄相结合的保障制度，限于目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应保障还非常有限，社会化程度较低，保障功能较弱。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了社会保障水平在发达地区与欠发达地区之间严重的非均衡态势，社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成全国统一的执行办法。这就造成了单位之间、地区之间保险项目的转接困难，影响了人力资源的合理流动，严重影响了社会保障公平的实现。

　　(四)管理理念不明确，造成社会保险代际不公平

　　代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与受益的不公平。由于我国的社会保障名义上是个人账户与社会统筹相结合的社会保障制度，实际上仍然是现收现付制的模式，仍然存在着养老责任后移的情况，在这种“现收现付制”模式下，必然的结果就是“现缺现补制”。2000年我国60岁以上老年人口占总人口的比重达到了10%，65岁以上的人口也达到了7%。按照国际标准，我国已经提前步入了老龄化社会，这将对当代和后代人的缴费和受益水平产生重要的影响。特别是当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。由于我国社会保障管理理念上不够明确，社会保障没有纳入长期预算管理，使得当期和未来社会保障责任不明确，社会保险在支付标准上没有充分体现收入、预期寿命的制约作用，容易造成当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平，从而进一步加剧前后代际保障责任与保障水平的不公平。

　　(五)统筹层次低，难以发挥地区间社会保险的互济功能

　　由于经济发展水平的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者愈难、易者愈易”的情况，而现实中社会保障基本上还是中央负责制定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。目前，绝大部分保险项目仍处于市县统筹，省级统筹发展缓慢，造成地区间社会保险的互济功能难以充分发挥，社会保险资金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，因此不得不采取“挤牙膏”的形式，充分发挥地方的积极性，来解决资金缺口。这种情况下，一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率。这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前社会保障的发展差距，而且也会在发展中加大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区其劳动力市场就业率就越高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越有利于地区经济发展；而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率越低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，必然导致经济状况不断恶化，从而不仅不利于社会保障问题的解决，反而加剧了地区间社会经济发展的不平衡。

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　　三、坚持公平原则，加快社会保障制度改革

　　(一)加快建立公共财政制度，完善转移支付机制

　　随着我国经济的快速增长和国家财力的不断增强，各级财政对劳动和社会保障事业投入也逐年增加。“十五”时期，全国财政用于就业和社会保障方面的支出年均增长16.3%，占总支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央财政对基本养老保险基金的补助支出从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，累计达到2826亿元。2003～2005年，中央财政在每年保持国有企业下岗职工基本生活保障补助资金100亿元规模不变的基础上，3年共安排再就业资金239亿元。但是，我们也应该看到，我国当前经济正处于转型期，公众对社会保障的需求日益强烈，相比之下，公共财政在社会保障制度中的作用远未充分发挥出来，各级财政对社会保障的投入还远不能满足实际需求，而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口，个人账户空转，收不抵支的现象比较严重。按照有关方面的计算，在现行的缴费比例下，如果按完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为2～3万亿元左右，按照世界银行的测算，中国养老保险形成债务约达3万亿元。由此可以看出，目前我国的社会保障体系还很不完善，具体体现在经常性财政投入尚未建立起来，特别是由于缺乏立法约束，导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性。为此，政府要进一步深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。加强财政支出结构调整的力度，提高社会保障支出在一般性转移支付中的规模和比例，提高财政对老少边穷地区社会保障的转移支付力度，为社会保障制度改革提供稳定的资金支持，防止由于地方经济发展水平不同导致改革的地区差距进一步扩大，造成新的不公平。

　　(二)建立弹性保障支付机制，加大社会保障再分配调节力度

　　社会保障是对国民收入进行再分配的重要机制，对维护社会公平发挥着十分重要的作用。市场机制追求效率，社会保障则应更加注重公平。市场机制的效率优势充分发挥，创造出更多的财富，社会保障才有物质基础；通过社会保障有效地实施再分配，使人民群众尤其是低收入群体都能分享经济社会发展成果，构建共同的社会利益基础，才有利于化解社会矛盾，实现社会和谐，为经济的进一步发展创造条件。在每一个社会中，总会存在一部分人因各种原因缺乏或丧失劳动能力，或在市场竞争中遭遇失败而暂时或永久失去收入来源，生活陷入困境。而在我国现有的分配原则中，不管是实行“不劳动者不得食”的分配原则，还是实行“劳动、资本、技术和管理等按贡献参与收入分配”的原则，这些社会通用的分配原则都是不适用于他们的。此时，政府必须承担起保障这一部分人基本生活需要的义务，对其给予必要的救济和帮助，使他们同其他公民一样也能分享到经济社会发展的成果。因此，我国应改变目前按人头实施保障的传统做法，建立起与经济发展和个人收入水平反向关联的弹性保障支付机制。这就要求社会保障体系逐渐向低收入人群转移，而对于自我保障能力很强的人，则应减少社会保障投入，以减少目前的倒挂现象，使社会保障资源得到充分利用。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者(包括无收入者)采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，这就在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。

　　(三)完善面向弱势群体的社会保障制度

　　对社会保障整体而言，具体到社会保障资源分配，政府有责任对在实施社会保障过程中形成的弱势群体进行必要的补偿。弱势群体补偿机制原则就是从弱势群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以是否能够满足这一不利阶层的社会保障利益为标准来确定社会保障的分配。弱势群体补偿机制的实质不是平等分配社会保障资源，而是向着有利于弱势群体的方向去倾斜，以此来减少弱势群体或不利群体在享受社会保障权益方面的不公平，进而促进社会的公平。

　　1.积极推进农村社会保障制度建设。对农村社会保障问题的忽视，是长期以来社会保障改革的一大失误。城乡居民差距的扩大化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险与社会风险的积累。农村社会保障制度建设，应当以农村最低生活保障制度的确立为基础，积极谋求建立城乡一体的最低生活保障制度；进一步完善新型农村合作医疗制度，加快其在全国的推广工作；积极探索符合中国国情的农村养老保险制度，可以借鉴新农合的相关经验，先以市县为试点，以中央财政和地方财政共同负担的方式，建立地方性养老保险体制，然后再逐渐向全国推广。在农村社会保障制度建设方面，我们应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在农村还无法发挥很大作用具有清醒的认识，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任。

　　2.建立面向农民工的社会保障制度。农民工流动性强，非正规就业者多，根据农民工的需求和目前的条件，不能简单地用同一种社会保障来覆盖，应当按照分类、分层保障的原则来提供社会保障，或者在基础部分统一而在补充部分体现差别性。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但当前仍需将多元化制度作为过渡，这既能减少改革的阻力和成本，又不会偏离一元化的目标。在现阶段，建立农民工社会保障制度，可以先从以下几个方面着手：(1)建立农民工工伤保险制度，与城市工伤保险制度并轨，并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者。(2)尽快建立面向农民工的大病或疾病住院保障机制，并建立紧急救助制度，以帮助他们解决因遭遇天灾人祸、合法权益受损或遭遇不公平待遇时农民工家庭和个人遇到的各种困难。(3)对于养老保险，可以根据制度多元化的原则加以灵活运用。如农民工在参加城市养老保险社会统筹后，如与用人单位终止；解除劳动关系，经本人和用工单位同意后，可一次性领取个人已缴纳的那部分养老保险金，并终止其养老保险关系；或是建立类似于医疗保险卡的个人账户，农民工流动到哪里，养老保险就可以续接到哪里；或是实现城乡可以对接的养老保险制度，以保证那些在城市工作若干年后又返乡为农的农民工的合法权益。

　　(四)以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面

　　构建和谐社会所面临的巨大压力之一就是由于人口老龄化提前到来所带来的压力。能否顺利化解这种压力，保证经济持续快速平稳发展，直接取决于相关的老年保障制度安排与政策措施。

　　1.必须大力发展社会养老。我国现行养老方式包括社会养老、家庭养老和老年人养老三部分，是结构性养老。这是社会经济发展到一定历史阶段的产物，是适合目前我国的基本国情的。然而必须看到，随着市场经济的发展，人们的价值取向和道德观念日趋多元化，独生子女群体的成长，家庭子女养老功能逐渐弱化；老年人的劳动自养，也因年龄和健康状况限制难以为继。因而未来养老保障体系的构建，必须大力发展社会养老。一是建立全国统一的养老保险制度，打破单位性质、身份限制，扫除养老保险关系转移难的制度障碍，使得社会各阶层、各地区相互开放、平等进入；二是扩大养老保险制度的覆盖面，大力提高非公有制企业和农民工的参保率；三是规范发展企业年金制度，提高养老保险水平；四是积极探索农村社会保险，积极推进农村养老保险；五是动员社会各方力量，尤其是非营利性组织的力量，由政府搭台，非营利组织唱戏，大力发展社会福利事业，这在南方一些城市已经取得了不错的效果，应该积极向全国推广。

　　2.政府应加大对农村医疗卫生事业的投入。现阶段我国医疗资源城乡分配不公平问题比较突出。由于社会医疗保险投保政策的原因，使得绝大部分农民沦为自费医疗的群体，农村缺医少药已经成为农村致贫、返贫的最重要的原因。解决“看病难、看病贵”难题关乎国计民生。城乡医疗分配不公，农民没有享受到最基本的国家医疗卫生福利。政府应加大农村医疗卫生资金投入，拨专款用于乡镇卫生院、县防疫站、县妇幼保健院的农村卫生三项建设，加大卫生扶贫力度；从源头上解决药品价格虚高问题，提升医疗技术劳务价格，加强对医疗机构的监管；积极扶植发展城乡民营医疗机构，加强指导和法规监管，在城乡范围内尽快建立起完备的医疗保险体系。

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