我国发达地区政策性农业保险试验的比较制度分析

摘 要：本文分析了发达地区四种农业保险制度在制度模式、财政补贴、以险补险、保障对象、保障程度、巨灾风险分散机制以及管理机构等方面的异同点，考察了各地不同做法背后的原因，并基于制度比较的视角考察了不同制度安排的绩效。研究表明，政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。分散决策形成的多样化的制度结构在相互学习、借鉴和竞争，进行“优胜劣汰”和“收敛”的自发演进。政府主导下的“统一制度框架”的人为制度设计则能够加快我国农业保险的制度演进过程，弥补仅靠制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足，同时也有利于纠正农业保险制度自发演进中的路径依赖现象。

　　关键词：政策性农业保险；统一制度框架；分散决策；自发演进

　　一、我国四种政策性农业保险制度模式简况

　　(一)江苏淮安模式：“政策性保险、商业化联办共保”

　　江苏省淮安市农业保险本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的经营原则，采用“政策性保险、商业化联办共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府与中华联合保险公司签定了“联办共保协议”，确定对水稻、三麦、养鱼和农民意外伤害险等4个险种在10个乡(镇)进行试点。2005年，10个试点乡(镇)共承保水稻19.7万亩，承保面为79%；三麦20.7万亩，承保面为83%；水稻、三麦、鱼塘共收入保费238万元，支付赔款155万元，费用35.7万元，剩余47万元，形成风险基金。~2006年试点扩大到20个乡(镇)。

　　(二)浙江模式：“政府推动 共保经营”

　　浙江农业保险采用“政府推动 共保经营”的模式，即由在浙江的10家商业保险公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”，由省人保公司作为首席承保人具体承担运作。2006年3月，浙江省政府、试点县(市、区)政府及共保体三方签订了政策性农业保险试点项目协议书。2006年，全省11个试点县(市、区)共有17030户农户参保，累计保额5.1亿元，保费收入1103万元。共保试点参保农产品产值达到试点所在县(市、区)农业总产值的15%左右。与此同时，2006年11个县(市、区)共有1555户农户受灾，赔付1491万元。

　　(三)上海模式：“政府主导下的农业专业保险公司经营”

　　上海自1982年恢复办理农业保险业务以来，经过20多年的探索，特别是从1991年开始，实行了政府推动、公司代理的经营机制，有力地推动了农业保险的稳步发展。在此基础上，2004年9月，上海成立了全国 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一家农业专业保险公司——安信农业保险公司。

　　安信农业保险公司采取“政府财政补贴推动，商业化运作”的经营模式，将种植业和养殖业保险划为政策性业务，享受相关政策支持。同时公司也经营农村建房险、涉农财产保险和责任保险、农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险等。目前开办的险种有30多个，其中种植业方面包括水稻、小麦、油菜、大棚蔬菜及制种、各类瓜果，花卉、食用菌等险种。对关系国计民生的水稻进行普惠制基本保险，政府给予农民35%的保费补贴，对其它品种按30%实施补贴。

　　2005年，安信农业保险公司实现保费收入1.3亿元，比2004年增长19%，其中，农业险为7825万元，同比增长51.2%。农业险中，种植业为4662万元，占59.6%。2005年上海农业险赔款总额7963万元，简单赔付率超过100%。

　　(四)北京模式：“政府主导下的商业保险公司经营”

　　2007年，北京市开始建立政策性农业保险制度，采取政府推动、政策支持、市场运作、农民参与的方式运作。该制度架构包含四个层面： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一层面，农民自行承担部分风险和保费(最高50%)；第二层面，商业保险公司按照保险合同约定承担有限农业风险损失(全年赔付率不超过160%)；第三层面，商业再保险公司按照再保险合同约定承担农业风险损失(由商业保险公司购买)；第四层面，大灾风险保障准备金承担超出保险公司和再保险公司合同约定的保险损失(超过赔付率160%以上的部分由大灾风险保障基金赔付)。

　　其中，政府给予参保农户保费补贴，给予经营政策性农业保险业务的保险公司管理费用补贴。商业保险公司按照“单独立账、单独核算、盈余结转”的原则管理政策性农业保险资金。参保农民获得农业生产经营成本损失补偿。

　　
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二、发达地区四种制度经验的比较分析

　　(一)制度模式

　　在本质上，江苏淮安和浙江采取的是同一种模式，即均由地方政府与商业保险公司联合共保，实行“风险共担，利益共享，同舟共济”的经营方式。

　　江苏与浙江两省农业保险模式的区别主要在于，江苏省采取与一家公司(中华联合)共保，而浙江省则是与多家公司组成保险联合体共保(这里的共保其实有两层含义：一是10家商业保险公司共保，二是政府与共保体“共保”)，共保体可以降低独家承保的风险，提高化解巨灾风险的承受能力。另外，责任分摊的方式更为细化。

　　两省农业保险模式的优点在于，增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。这一点在淮安模式中体现为中华联合与当地政府按比例分享保费、分摊赔款。而在浙江模式中则体现得更为明显，对于2倍以上3倍以下的超赔责任，由政府与保险公司以1：1的比例分担，超过3倍到5倍的赔款责任由政府和保险公司以2：1的比例分担。

　　政府与公司(或公司共保体)联保，使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，可能存在如下制度性缺陷： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，由于政府的强势以及其效用函数中的非经济目标，有可能出现大灾不属于保险责任范围，但迫于政府的压力，保险公司不得不一起赔付，从而违背了商业原则。第二，由于农业保险风险事故的特点，政府对于将来需要承担的责任缺乏稳定的预期，不利于建立一个制度性的政府支持体系。第三，政府介入农业保险的微观经营，必然使得在推进政策性农业保险经营过程中，基本上都是以行政推动为主，提高了地方政府的操作成本。同时，由于用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的费用相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费难以足够补偿政府的操作成本，这种行政推动的方式也缺乏可持续性。第四，由于业务的开展主要依托于保险公司的服务网络和管理资源，在微观经营中保险公司处于信息优势地位，有可能出现套取政府赔款的机会主义行为。
 

　　上海和北京的模式在本质上是比较类似的，即政府主导下的商业保险公司经营模式。政府主要承担财政补贴、监管等责任，农业保险的微观经营主要由商业保险公司进行市场化运作，政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的上述制度性缺陷(见表1)。

　　另外，四省市的模式也有共同之处，即都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。从实践看，保险公司，包括财产保险公司、专业性农业保险公司和相互农业保险公司，已经成为我国政策性农业保险的主力军，他们的经营技术和人才是现成的，有的公司(例如人保、中华联合、安信、安华、黑龙江阳光)也已经有了不同的实践积累。特别是我国最大的财产保险公司中国人民财产保险股份有限公司有较长时间和较大范围的实践，又有一大批农险专业技术人才，积累了比较丰富的经营和管理农业保险(主要是商业性农业保险)的经验，他们也有相当广泛的分销代办网络，再加上其他有意于农业保险政策性经营的财产保险公司的加盟，比较容易铺开。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，让他们既有利润又承担风险，在政策框架下充分发挥市场化操作的优势，成功的希望是很大的。据此，根据我国实际，对广大的农村分散经营的个体农户，比较适宜政府主导下的商业保险公司经营的模式，即在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角(庹国柱、朱俊生，2005，2007)。

　　(二)财政补贴

　　政策性农业保险的财政补贴需要解决三个主要问题： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题；第二，通过费用补贴，解决农业保险经营成本过高的问题；第三，通过农业保险的再保险费补贴以及为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险中巨灾风险难以分散的问题(庹国柱、朱俊生，2007)。

　　四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，其中北京市的补贴水平最高，考虑到各区县累加保费补贴，补贴比例超过50%；江苏淮安的补贴比例为50%；浙江的补贴比例为35%；上海的补贴比例为30%-35%。

　　但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金(见表2)。

　　对于财政补贴责任如何在不同层级的地方政府之间分摊，四省市的实践采取了三种不同的方式。

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第一，江苏淮安采取省县财政按固定比例分摊。这种方法简单易行，但忽视了不同地区经济发展水平的差异。往往是商品农产品基地或贫困地区的县市(区)财政实力不足，省市财政的支持力度应当大一些。而对发达地区，省市财政的补贴力度可以小一些。

　　第二，上海和浙江均采取省(市)与县市(区)差别补贴的方式。对于经济发展水平较高的地区，省市财政分摊比例相对小一些，而对于经济发展水平相对较低的地区，县市(区)分摊的比例要小一些，以体现财权与事权相对称的原则，实现更大的公平性。

　　第三，北京市采取全部由市财政来承担50%的保费补贴，各区县根据实际累加保费补贴。这种方法由市财政承担主要法定补贴责任，体现了市政府在提供政策性农业保险这种“准公共产品”中发挥主导作用的理念，减轻了区县财政压力。同时，北京市财政实力雄厚，能够承担起补贴责任。

　　从各地的实际情况出发，农业保险财政补贴中地方政府不同层级之间的财政关系应该遵循这样的原则：按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级财政投入的职责分工。由于现行分税制改革的不彻底，省级以下层层向上集中财权，加剧了县级财政人不敷出的困境，因此要重新调整或进一步明晰各级政府的事权。即主要由省、市财政负担全部地方财政补助资金，至于二者之间的分摊比例也要视不同层级的财政能力而定。

　　同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。在县区财政较为拮据的情况下，省市财政补贴数额或比例要高一些；对于富裕地区而言，补贴数额或比例要低一些。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。

　　这里只讨论地方的财政补贴，事实上中央政府应承担一定的甚至更大的补贴责任。

　(三)以险养险

　　从四省市的经营实践看，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”办法，并将其作为重要的经验。即准许被批准经营农业保险的公司在经营政策性农业保险业务的同时，也允许他们经营农村的其它财产和(或)人身保险业务，以这些商业性保险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险(见表3)。

　　但“以险养险”的间接补贴是在缺乏制度性的农业保险补贴情况下推动农业保险发展的无奈之举，存在很多制度性缺陷(庹国柱、朱俊生，2007)。

　　首先，政策性农业保险所需要的补贴需要多少商业性财产和人身保险项目来满足，实际上是一个难题。假如商业保险业务所赚多于政策性农业保险业务之补贴所需，而且逐年有所积累，像上海那样当然好说，日子也好过，不过也有个要不要交税和如果要交税该交多少的问题。假如商业保险业务所赚少于政策性农业保险业务之补贴所需，亏损由谁补偿或消化?在后一种情况下无非四条路，要么向政府要补贴；要么收缩政策性农业保险的业务，扩大财产和人身保险的商业保险业务；要么走商业性农业保险的道路；要么完全放弃农业保险经营，在走后三条路的情况下，政策性农业保险的目标就不可能达到。

　　其次，如何核定一家保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏?由谁去核定?核定的原则如何确定?从我国实际和各方面暴露出来的制度缺陷来看，对这些问题必须事先有一个规则和解决办法。在实务操作中，已经出现了兼营农业保险业务的商业保险公司难以区分政策性业务和商业性业务的费用关系，难以避免搭便车的现象。

　　第三，给这些政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平衡性和公平性的问题。

　　第四，“挤出效应”问题。允许政策性保险公司经营商业性业务，必然对其它商业保险公司的业务产生“挤出效应”。其他商业公司多开展业务，多产生利润，可以通过税收的形式转化为财政收入。而如果想借助于“以险养险”的方式，则是以商业保险业务部分的利润免税的方式进行间接补贴的，从总量上并不一定会减轻财政负担。
 

　　因此，如果财政补贴足额到位，则没有必要再采取自身存在诸多冲突和矛盾的“以险养险”的间接补贴方式。

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　　(四)保障对象

　　从保障对象角度看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户斗而浙江省主要面向种养大户；上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策上面向所有农户(见表4)。

　　农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，这方面可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。如美国的经验表明，农场的规模以及农场收入对于农户总收入的重要性是是否参保的重要影响因素。2002年，在130万休闲农场(rural residence farms)中，只有6%购买了农作物保险。这些农场的农产品产量很小，以至于农场之外的收入为农户提供了足够的风险保障。当农场收入占农户总收入比例提高时，购买农作物保险的比例也随之提高。2002年，在年销售收入不到25万美元，且其经营者将种植业作为主要职业的中等规模农场(intermediate farms)中，约30%投保了；在年销售收入至少为25万美元的大型商业化农场(commercial farms)中，农作物保险的参与率提高到近42%。如果这带有规律性的话，我国的政策性农业保险有可能对规模较大的农业龙头企业，种植养殖大户或基地最具吸引力，对小规模农户，特别是种植养殖的农户经济不具重要性的小规模农户，不会具有很大吸引力。对于后者，张跃华博士(2006)曾经在上海、山西、河南等地所做调查对此提供了佐证。

　　但从政策制定上，对大户小户都应当一视同仁。江苏重视小规模农户补贴，浙江重视较大规模农户补贴，都有偏颇。目前我国农业保险的立法目标应该定位于“促进农业和农村经济发展，同时推进农村社会保障制度建设”(庹国柱、朱俊生，2007)。如果对大户小户区别对待，则与政策性农业保险的立法目标有冲突。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京的保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。

　　(五)保障程度和水平

　　农业保险的保障程度大小体现在保险标的范围、风险事故的界定以及保障水平等三个方面。

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第一，在保险标的范围方面，四个省市差别较大。江苏省淮安市范围较窄，主要包括水稻、三麦、鱼塘；而上海农业保险的经营历史较长，通过“普惠制的基本保险 补充保险”提供了30多种保险，保险标的范围最广；浙江为“1 X”模式，提供了12种选择；北京市试点则重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛5类10多种政策性农险业务。

　　第二，在风险事故的界定方面，农作物一般以自然灾害造成的作物产量损失和饲养动物以其死亡损失作为风险事故。其中，淮安对风险事故的界定非常严格，水稻和小麦必须是由于自然灾害造成农作物绝收或减产70%以上，病虫害损失达70%以上或绝收，才能获得赔偿。浙江则主要以重大的自然灾害为保险事故。上海则赋予各县(区)根据本地区农业情况、经济条件及经营状况，自行确定保险责任范围的权利。

　　第三，在保障水平方面，淮安和浙江都实行低保额的初始成本保险，原则上保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点。北京市则着眼于补偿参保农民农业生产经营成本损失。

　　如上所述，考虑到农民的支付能力和政府的财政实力，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则，从基本保障起步，在取得经营经验之后逐渐提高保障范围和保障水平。

　　当然，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。比如，淮安开办的农业保险仅限于水稻、三麦和养鱼的初始成本保险，由于各县(区)经济发展不平衡，农民经济收入差异明显，用一刀切的办法确定保险品种，不符合农业生产实际，难以满足农民需求。在这方面，浙江和上海提供了更多的选择。浙江采取“1 X”模式；上海采取“基本保险 补充保险”的运作机制，为农民提供了更多的选择，从而在保障范围的选择上也就更为灵活(见表5)。

　　(六)巨灾风险分散机制

　　众所周知，农业易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生率都很高。因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。

　　可见，除了北京市，其他三个省市都没有建立农业巨灾风险准备金。缺乏巨灾风险准备金，分散风险的其他安排也不足，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了当地政府身上，这也是目前有的省市政府试验政策性农业保险时最担心的事。因此，建立巨灾风险分散机制势在必行。在这方面，北京作为全国的先行者，其改革示范的意义重大，改革取向值得关注。

　　为了进一步提高农业保险的巨灾风险分散程度，除了要尽可能在较大地区推行农业保险、进行再保险安排外，必须建立农业巨灾风险准备金。还必须规定巨灾风险事故发生后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式。同时，积极关注巨灾风险证券化的趋势，探索其在农业保险巨灾风险分散领域的可行性(见表6)。

　　(七)管理机构

　　实施政策性农业保险，必须建立专门的政策性农业保险管理机构(庹国柱、朱俊生，2005)。与一般的商业保险相比，政策性农业保险更为复杂，这也对其管理机构提出了更高的要求。政策性农业保险的复杂性不仅体现在其展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营层面，更主要的体现在其政策性本质所要求的跨部门协调上。因此，设立管理机构的关键在于，要能很好协调各有关职能部门的关系和政策，这是政策性农业保险健康发展的前提。

　　从四省市的实践来看，都建立了由相关政府职能部门参加的管理机构。但除了北京市，其他三个省市的管理机构的职责比较单一，难以承担政策性农业保险的管理重任。因此，应借鉴北京市农业保险设立管理机构的经验，拓展和充实管理机构的职能，切实履行以下职责或职能(庹国柱、朱俊生，2007)：制定和执行有关政策性农业保险的政策；组织进行农业风险区划和费率分区工作；研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准(或示范)条款。实际经营农险业务的保险公司，也可以根据当地的实际情况开发保险产品，但其条款与费率必须经农险管理部门审定；筹集、管理和使用巨灾风险准备金；协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系；组织安排以及提供农业保险的再保险；审核和拨付财政补贴资金等(见表7)。
 

　　三、结论和讨论

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第一，在制度模式方面，江苏淮安和浙江采取了地方政府与商业保险公司(或其共保体)联合共保的模式，其优点在于增加了政府这样一个责任分摊主体，有利于保险公司控制赔付风险。但使得在农业保险的微观经营中，政府行为与公司行为掺杂在一起，不利于明晰二者的责任边界，存在诸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主导下的商业保险公司经营模式。政府与市场各自的边界比较清晰，能够较好地避免政府与商业保险公司联保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之处在于，都较为充分地利用了保险公司的现有组织资源，从而能够节约成本，提高效率。

　　第二，在财政补贴方面，四省市的试点方案都不同程度地提供了保费补贴，但除了北京市，其他三省市均没有提供经营管理费用补贴和建立巨灾风险准备金。在省市与县区财政的分担方面，江苏省按照固定的比例分摊方式，而浙江和上海都采取了分类补贴的办法。研究表明，要按照财权与事权相对称的原则，适当调整地方不同层级对农业保险财政投入的职责分工。同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异。弹性和灵活的补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题。

　　第三，在以险补险方面，除了北京市，其他三个省市都采取了“以险养险”，并将其作为重要的经验。但分析表明，“以险养险”的间接补贴方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在补贴比较到位的情况下舍弃其他地区“以险养险”的“经验”，是非常有益的尝试。

　　第四，从保障对象看，四省市采取了三种不同的方式。江苏省主要保小户，浙江省主要面向种养大户，而上海和北京则没有明显区分小户和大户，在政策层面面向所有农户。农业保险首先吸引哪种类型的农户投保，可能有其内在的规律，不以政策制定者的主观意愿为转移。但在政策制定上，应当对大户小户一视同仁，以实现政策性农业保险的立法目标。同时，公共财政提供的服务或福利应该体现均等化的原则，不能有歧视。因此，上海和北京在保障对象面向所有农户的做法更值得肯定。

　　第五，在保障程度方面，四个省市政策性农业保险的保障范围和水平基本上都遵循“基本保障”的原则。研究发现，保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。北京、浙江和上海为农民提供了更多的选择，在保障范围的选择上也就更为灵活。

　　第六，在巨灾风险分散机制方面，除了北京市，其他三个省市都没有建立农业巨灾风险准备金。北京作为建立巨灾风险分散机制的先行者，其改革示范的意义重大，改革取向值得关注。

　　第七，在管理机构方面，四省市都建立了由相关政府职能部门参加的管理机构。但除了北京市，其他三个省市的管理机构的职责比较单一，难以承担政策性农业保险的管理重任。因此，可以借鉴北京市农业保险设立管理机构的经验，拓展和充实管理机构的职能，切实履行农业保险管理职责或职能。

　　从上述制度比较可以看出，四省市政策性农业保险的制度结构一定程度上体现了与地区环境的相容性，不同制度结构之间的差异也反映了地区环境之间的差异。新制度经济学的理论表明，制度的动态演进必须具有“适应性效率”的制度特征。具有适应性效率的制度结构要允许组织进行分散决策，允许试验，鼓励发展和利用特殊知识，积极探索解决经济问题的各种途径。因此，在政策性农业保险的制度创新中，首先要允许分散决策，允许各地多样化的制度选择。由于不同地区经济和社会发展水平存在差距，以及各地不同的发展战略，各地可以实行分散决策，根据当地的具体情况因地制宜地自行确定政策性和商业性农业保险项目的范围、种类和保障水平，自行决定对政策性农业保险的补贴原则和标准等。

　　分散决策形成了多样化的制度结构，而不同的制度结构在相互学习、借鉴和竞争中“优胜劣汰”，这就是自由选择形成的多样化制度结构“收敛”的过程。从更为宏观的视角出发，各地制度结构相互竞争的“收敛”过程构成了政策性农业保险制度模式的自发演进。但显然，仅靠制度的自发演进难以满足政策性农业保险的发展对有效制度的需求，因此，制度的设计和变迁就十分必要。在我国政策性农业保险制度发展中，有必要参考制度“收敛”过程中呈现的一些共同制度属性，进行人为制度设计，确定全国大致统一的整体制度框架。政府主导下的“统一制度框架”的人为制度设计能够加快我国农业保险的制度演进过程，弥补仅靠制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足，同时也有利于纠正农业保险制度自发演进中的路径依赖现象。

　　因此，全国政策性农业保险政策设计必须坚持“统一制度框架与分散决策相结合”的原则，将制度的自然演进和人为设计有机地结合起来。

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