城乡金融统筹的制度抑制与对策分析

　　20世纪80年代初开始，我国政府试图通过强制性制度变迁方式在农村领域建立一个广泛而完善的金融体系，以实现城乡金融统筹。但实践证明，这一制度变迁并未根本实现预期目的。目前，我国城乡金融统筹仍面临多方面的制度抑制。因此，必须进一步推进制度创新，才能根本实现城乡金融统筹。
　　关键词：城乡金融统筹；制度抑制；对策
　　
　　城乡金融分割是任何发展中国家皆有的经济现象，即使是在完成了农村工业化与城市化进程的发达国家，这一现象也会在特定范围内长期存在。但是，发达国家的经验表明，城乡金融分割伴随经济市场化进程有着向城乡金融统筹转型的必然趋势。由此，发展中国家可通过金融深化加快实现城乡金融协调发展，进而促进农村金融的有效增长，并最终达到促进农村经济增长和发展的目的。然而，在中国经济市场化进程中，由于农村领域长期脆弱的经济基础，导致市场机制作用受阻，城乡金融统筹的制度变迁效应相对有限。对于中国农村而言，不仅外部金融资源规模小、配置效率低下，同时自身的金融积累能力也十分有限，且面临日益严重的金融资源外流。在这种情况下，如果任其持续下去必将威胁和影响到整个国民经济的持续、稳定、协调发展。因此，加快推进城乡金融统筹应成为市场经济条件下，保持农村经济社会持续协调发展的战略性路径选择。
　　
　　一、城乡金融统筹的内涵解析
　　
　　城乡金融统筹是指按照金融效率原则，通过有效宏观金融调控，完善金融体系、深化金融改革，促进城乡金融互动融合，实现城乡金融均衡和可持续协调发展。城乡金融统筹是城乡经济社会统筹的重要基础，表现为以下四个相互联系相互制约的方面：
　　城乡金融服务均等化。虽然我国农村金融获得了巨大发展，但较之城市金融而言仍严重滞后。从目前情况看，城乡金融发展的基本问题是农村金融供给短缺，有限金融机构分工过于严格且服务功能单一并不断趋于弱化，农村资金需求得不到基本满足，导致农村民营经济、中小企业、广大农户正越来越失去正规金融服务的主渠道。因此，尽快提升农村基本金融服务，积极推进城乡金融服务均等化，不仅体现了城乡金融统筹的内在要求，也是新阶段扎实推进社会主义新农村建设的重点所在。
　　城乡金融结构一体化。金融发展在其本质上表现为金融结构变化，而金融结构变化又主要表现为金融规模调整、金融工具创新和金融机构扩张。金融结构与经济增长之间具有正相关性，表现为金融相关比率(FIR)的不断提高和持续性金融深化(M2／GDP)。就我国金融经济发展而言，自改革开放以来的金融相关比率和金融深化指标，均显示了一定的增高趋势，但仍存在显著二元性，城乡金融结构表现为不同的分工格局，且城乡金融之间形成相对确定的运营定位与职能导向。尽管这一运行机制具有我国转型期的经济背景，但其整体运行却陷入某种“低效率均衡”。实际上，在我国农村领域，尽管已建立了包括商业性金融、政策性金融、合作金融和各类新型金融在内的广泛体系，但它们之间并未能建立起有效激励兼容和有效竞争机制，其结果必然导致越来越严重的农村金融弱质。因此，通过校正城市金融偏向、建设农村金融体系，促进城乡金融互动，才能最终实现城乡金融结构均衡。城乡金融结构均衡是城乡金融统筹的必然之举。
　　城乡金融资源配置优化。现代金融经济的实践证明，量性金融增长并不能自动带来金融整体效率的提高，金融发展的关键在于金融“质”的提高，在于质性金融发展。而合理地进行金融资源配置，是实现质性金融发展，进而实现金融可持续发展的必经途径。然而，我国现阶段的城乡金融资源(尤其农村金融资源)却陷入了诸多配置缺陷。特别是，伴随商业性金融从农村地区撤并并向城市集中的过程，农村金融资源出现了结构性“逆向配置”。因此，通过制度改革、机制建构和政策导向，才能不断促进各类金融资源的配置优化。
　　加快推进农村金融深化。农村金融深化涉及农村金融的诸多方面。例如农村金融市场的形成、培育与完善、农村金融体系建设、农村金融体制改革、农村金融治理与金融管理等。因此，农村金融深化比之于农村经济市场化进程，往往显示出一定的滞后性。这种滞后性不仅影响到我国整体经济的市场化进程，更为严重的是形成对农村经济发展的金融约束，并成为我国农村经济发展“金融脆弱性”的主要方面。显然，促进农村金融深化是有效解决这个问题的战略性途径，但农村金融深化不能脱离市场化导向。
　　
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综上所述，城乡金融统筹并不是完全孤立的金融经济活动，而是一个涉及城乡经济发展、城乡社会协调、金融机构改革、金融体系建设、金融市场完善、金融制度创新、金融资源配置优化等多个方面的复杂性经济——金融系统工程。
　　
　　
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二、我国城乡金融统筹面临制度抑制
　　
　　尽管早在20世纪80年代初开始，我国政府就曾通过强制性制度变迁方式，试图在农村领域建立一个广泛而完善的金融体系，以期加快推进城乡金融统筹进程。但实践证明，这一制度变迁并未根本实现预期目的。目前，我国金融领域(特别是农村金融领域)仍存在多方面的制度抑制，难以充分发挥金融核心作用，已在很大程度上构成我国城乡统筹发展日益紧迫的金融约束。麦金农和肖认为，金融制度抑制在发展中国家的农村金融体系中表现尤为明显，而造成金融制度抑制的主要原因则在于城乡分割性经济与社会发展差序。
　　在我国现阶段，城乡金融统筹的制度抑制(尤其是在农村金融领域)主要表现为：
　　金融干预失衡。政府对金融干预根源于金融交易主体特性的内在金融制度的发展。但我国现实的状况是，政府金融干预往往不能适应农村金融交易的内在需求，加剧了城乡金融市场分割。主要体现在：一是人为拔高农村正规金融组织而打压非正规金融组织，使得非正规金融组织在填补农村正规金融功能缺陷中的正常交易行为受到扭曲，把本不应排斥于正规金融机构外的交易主体也强纳入非正规金融组织的交易范围内。二是政府对现有农村正规金融组织赋予太多本应该是由政府承担的公共职能，扭曲金融机构本应该遵循的商业行为，而且以政府行政手段干预这些正规金融的组织结构，使其治理激励不足，导致了各种形式的道德风险。三是金融资源配置偏向于城市国有经济，农村生产和以农产品加工制造为主的乡镇企业获得的融资机会有限，导致城乡金融规模发展极度不均衡。
　　金融利率管制。虽然自1995年以来，政府也试图对利率实行逐步市场化改革，但迈出的每个步伐都显得艰难，存贷利率也只被允许在规定的范围内浮动。利率管制使得政府所偏好的国有企业和城市部门可以以低廉的价格获取足够的金融资源来满足其自身的利益需求；同时，政府也可以以直接贷款人的身份获取金融资源给予城市经济补贴。利率管制还同时加剧了二元金融结构强度，导致中国城乡经济增长在质量、速度、效率之间形成明显的差异性。尽管整体金融结构与经济增长之间显示长期正相关性，但在中国农村地区，这种相关性明显受到阻滞并表现为一个相当规模的潜在效率损失。利率管制也成为引致我国农村地区资金外流的主要渠道。例如，根据Huang等人的估计，如按可比价格计算，

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0426/fontbr />1978-2000年通过各种渠道外流的农村资金达28，400亿元，其中通过金融系统流出的资金占农村外流资金的40.4％，而1994-2000年间经金融体系流出的农村资金占其总额的49％。
　　金融市场进入管制。为了尽可能汲取居民储蓄并确保其能够流入国有金融体系，政府对非国有金融机构的市场进入也实行了严格的管制。尽管近年来这种管制有所放松，并鼓励各类新型金融机构参与农村金融市场，但总体而言，当前农村金融仍陷入体系僵化、机构分工过于严格局面，因无法形成有效竞争而引致诸多配置缺陷。
　　金融城市化偏向。随着金融体制改革的逐步深入，商业银行受成本收益的约束更强，追求盈利性的动机更足。然而，农村经济的高风险性、高成本性和弱补偿性，使得商业银行在农村的盈利空间趋于减小，从而导致商业银行在农村地区大量撤并机构、上收信贷管理权限、转移投资项目等。尽管这些措施体现了商业性金融面向竞争性市场经济的经营改进、旨在提升金融效率的必然抉择，但却在客观上导致了农村地区商业性金融机构经营战略重心的转移，致使其金融服务职能的进一步弱化。这种情形在实践意义上加剧了我国城乡金融非均衡性，并在一定程度上拉大了城乡收入差距。另一方面，城市化偏向也在客观上引致城乡存贷款结构不对称。某种意义上说，农户以“净存款人”的身份为经济的其他部门贡献了自己的储蓄资源，但却难以从正规金融部门获得意愿的贷款。从金融机构角度说，尽管他们从农户那里吸收了越来越多的储蓄，但却难以有效实现对这些储蓄资源向信贷资源的转换。中国农村金融机构的储蓄动员与信贷资源配置职能因此受到极大限制。
　　非正规金融缺乏有效规范。非正规金融通过提供隐含保险，以关系型信任替代实物抵押，以自我实施的声誉机制与集体惩罚机制的社会性约束相结合的履约机制，依靠重复博弈交易所产生的信任合作机制有效降低了交易成本，通过嵌入在社会关系网络中的各种组织形式，来满足不同需求特征的金融交易。因此，非正规金融既是对正规金融行为的模仿和学习，又是对正规金融的职能替代。但是，由于非正规金融体系游离于法律体系保护之外且与正规金融体系处于隔离状态，必然引致操作中存在利率过高、履约率低、签约方式不合理等问题，不仅衍生了潜在的金融风险，也在一定程度上阻断了正规金融的制度建设，反过来加剧了城乡金融生态环境的不断恶化，成为制约和影响金融资源合理化配置的重要因素。
　　政策性金融定位偏差。农村经济的发展离不开政策性金融的支持，即便是在经济发达国家，这类政策性金融机构也在农村金融体系中占据重要位置。例如，美国、德国、日本等20世纪初就专门建立了这样的农业政策性金融组织。许多发展中国家(如印度)在20世纪60年代为了实行“绿色革命”，也相应地建立了农业政策性金融机构，包括地区农业银行、印度国家农业银行、农业开发银行等。然而，我国农业发展银行业务仅限于粮棉油等农产品收购、储备、调销等一系列流通环节的信贷服务，并不深度涉足农业开发等生产环节和农业科技、农业产业化、农业市场服务以及扶贫等领域。政策性金融的定位偏差，导致政策性金融配置功能不足，难以充分发挥资金吸入和资金聚集效应。
　　金融风险主体缺位。从世界发达国家或新兴工业化国家的发展历程来看，在工业化初级阶段，由于农业比较利益的下降，农业一般均处于负保护状态，而到工业化中期阶段，农业则越来越多地被置于“适度保护”。在这类国家中，农业保险和农业信贷担保成为最主要的农业保护机制，无一例外都得到了政府财政和国家金融的注入。西欧一些国家如法国、瑞典、西班牙等，农业保险体系不仅多样化，有政府保险机构，合股保险公司，大、小型互助合作组织等，政府还对农民所交保险费补贴50％－80％。另外，日本也建立了相当完善的农村信用担保体系，包括“农村中小企业信用保证协会”与“农户信用保险公库”等。前者约为70％的农村中小企业提供融资担保，后者则为信用保证协会提供了约60％的再担保。相比之下，我国农村领域的金融风险转移机制则始终裹足不前。这在一定程度上成为金融机构(尤其是商业性金融机构)“农业惜贷”和“农业信贷歧视”的重要因素。
　　
　　三、加快城乡金融统筹的对策
　　
　　统筹城乡金融是落实科学发展观的重要实践，是我国深化金融改革的发展方向。当然，这种改革，既要考虑当前，又要着眼长远；既要考虑需要，也要考虑可能；既要体现市场的基础配置作用，又要发挥政府的宏观调控职能。
　　强化政府城乡金融统筹职能。在统筹城乡经济社会发展的背景下，惟有政府加强农村金融市场的引导功能。政府要制定有效的涉农贷款财政贴息政策，通过发挥财政资金的杠杆作用，引导商业性金融以及社会资金更多地投到农业农村领域，才能解决“三农”发展资金配置不足的问题。此外，政府还可通过建立涉农贷款担保基金、健全农村信用评估机制、开展农业保险业务等，合理介入到不完全竞争性的农村金融市场，以消除农村金融运作中的失灵现象，保障农村金融市场化的内在秩序。
　　夯实城乡金融统筹基础。加快金融创新，逐步建立现代农村金融制度。金融创新就是改革现有的金融体制和增加新的金融工具，以获取现有的金融体制和金融工具所无法取得的潜在利润，它是一个为盈利动机推动、缓慢进行、持续不断的发展过程。要通过制度创新搭建城乡金融统筹的广阔平台。中国的金融制度安排是内生于经济转轨时期的政府给予经济改革中的利益受损集团以利益补偿的需要，不可避免的具有强烈的政府偏好意愿，导致了金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流。必须通过制度创新激活农村金融市场才能激发农村金融活力。要通过业务创新研发城乡金融统筹的新型产品。特别是作为农村金融主力军的农村信用社，应充分发挥农村金融主渠道作用。要通过组织创新构建城乡金融统筹的组织框架，以坚持“服务三农”为目标导向，统筹推进农村合作金融、政策性金融、商业性金融和其他各类新型金融在分工基础上的配置整合。针对城市金融的非农化倾向，中央银行可通过适当的制度安排，对其涉农业务给予政策优惠(例如再贷款利率优惠等)，以降低其涉农贷款的成本压力与风险评估，引导城市金融机构面向“三农”的信贷扩张。
　　建设新型农村金融体系。新型农村金融体系是一个多主体、多元化、开放性、竞争性金融体系。建设新型农村金融体系是农村金融可持续发展的内在要求，是城乡金融统筹的重要基础，也是促进农民增收并最终解决“三农”问题的重要途径。要按照“健康、高效、适度竞争”原则，审慎探索私有资本、外资等参股农村金融，积极培育微小型农村金融机构，大力发展多种形式的农业保险，不断加强农村金融监管。
　　优化农村金融资源配置。农村金融资源配置结构不合理表现在多方面，包括分融结构、分类结构、分业结构、分域结构等。因此，优化配置结构是一个复杂的系统性工程，既要做好改善每一个单一性结构的基础性工作，又要建立多种结构优化的均衡机制。
　　完善农村金融服务体系。在优化农村信贷体系和信贷机制的前提下，不断优化农村金融服务体系和服务机制。要适应农村经济发展对金融的需求，不断培育金融服务理念，增加服务内容，改进服务方式，创新服务手段，拓展服务途径，加强服务监管。
　　改善农村金融生态环境。这里所说的金融生态环境主要指政策环境、行政环境、经营环境、法律环境和信用环境等，这些方面的优劣直接关系到各个金融组织及各项金融职能能否发挥其应有的作用。优化农村金融生态环境，一是各项政策要适当、衔接和配套，使各项金融职能能够持续稳定地发挥作用；二是要给予金融运行以必要的法律保障，保证金融机构依法经营；三是各级政府要减少硬性行政干预，让各金融主体在政策和法律的框架下自主开展经营活动；四是要规范农村信用秩序。
　　
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