关于水库移民地区养老保险制度研究

    摘要:水库移民的稳定和发展一直是世界性难题。伴随中国经济高速增长的需要而兴建的水利工程日益增多,水库移民急剧增加,如何保障水库移民的基本权利、提高移民生活质量、促进移民地区的可持续发展成了国家和社会关注的焦点。以此为出发点,通过调查秭归县水库移民养老保险的基本情况,以及县政府在这方面所做的积极努力,分析该制度存在的问题,提出完善、创新水库移民地区养老保险制度的新思路,为水库移民的长远利益提供制度保障。
　　关键词:水库;移民地区;养老保险制度;可持续发展

　　随着中国经济持续高速增长,水利工程建设日益增多,由此产生了一支庞大的移民队伍。据有关部门的资料显示,目前中国水电装机容量已达到1.2亿千瓦、这些工程的建成,在防洪、发电、灌溉、供水等方面发挥巨大效益的同时,也造成了1 800多万移民的搬迁安置,繁衍至今达2 500多万人。其中农村移民达2 288万,占移民总数的90%水库移民失去了土地、房屋等财产,他们的生活保障问题引起了社会的广泛关注。
　　水库移民地区往往自然地理条件较差,经济发展比较落后,移民在为水利工程建设作出贡献的同时,又面临缺乏基本生活保障和必要的生产条件,难以融入迁入地的社会环境等问题,因此为水库移民建立养老保险制度,不仅能维护移民的权益,也能稳定移民心理上的不安情绪,是解决移民后顾之忧,减少产生新的社会问题的根本方法,也是促进水利工程顺利建设与水库移民权益保护协调发展的解决之道。
　　秭归县三峡工程移民是中国水利工程建设中具有标志性意义,为了解秭归县移民养老保险制度发展情况和移民参保状况,我们采取实地访谈、调查问卷等方式走访了政府有关部门以及当地移民户,共收回有效问卷75份。调查、统计资料、访谈不记名。
　　一、秭归县移民的基本概况及移民参加养老保险的现状
　　作为三峡工程移民 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一县,秭归县全县淹没9个乡镇、71个村、7个居委会,淹没房屋面积277万m2,农田和果园3.04万亩,工矿企业146家,截至2006年,全县已累计完成移民搬迁91 810人,其中坝区移民2 176人,库区农村移民41 037人,动态移民达10万之众。其中老年人2万多人,参加养老保险的800多人。①
　　秭归县从1994年就开始组织三峡后靠式移民参加养老保险。采取上月投保下月开始领取,年龄在60周岁以上的每月领65元养老金,59周岁以下的每月领60元养老金。从2001年4月起,秭归县政府又出台了《县人民政府办公室关于提高三峡库区养老保险安置移民安置费标准的通知》,对原投保的移民适当增加养老保险金,对健在的每人增加3 000元,对已故的每人增加1 500元,将原每月领取的60元和65元的标准提高到每月90元。此后秭归县政府相继出台了《秭归县坝区移民社会保障办法》和《县政府办公室关于村(居委会)干部参加灵活就业人员基本养老保险的通知》,对坝区移民符合条件的老年人以及库区农村移民中离任村干部、清退民办教师和机关事业单位临时工、离岗乡镇企业人员等群体,参加养老保险实行优惠政策。秭归县养老保险制度在前进中不断发展和完善,使库区移民初步实现了老有所养的目标。此外秭归县政府还开展了一些针对移民中老、弱、病、残人员以及贫困人员的社会救助工作,并逐步探索将其纳入现有的养老保险体系中。通过调查秭归县库区移民参加养老保险有以下特点:
　　1.针对移民中的不同群体实行多元的参保模式。据悉秭归县尚未建立针对库区移民的统一养老保障模式,而是对目前国家实行的养老保险模式与移民的实际情况相结合进行具体化操作,主要有三种形式:(1)参加城镇职工基本养老保险制度。移民群体中有固定工作的移民,如机关事业单位、企业单位等,按照国家有关规定参与。(2)参加城镇灵活就业人员基本养老保险。移民中属于离任村干部、民办教师、自谋职业等特殊群体均可参加。(3)农村基本养老保险。参加的群体主要是以农业收入为主的农村移民群体。
　　2.移民的人口结构直接对养老保险的开展造成影响。(1)年龄结构。随着社会经济的发展、人民生活水平的提高,延长了居民人均寿命,居民的年龄结构趋于老龄化,这对参加养老保险的积极性有很大影响。据了解,在20世纪90年代初,参保的在职职工与离退休职工的比例是5.4∶1,到20世纪90年代中期上升到4∶1,而到2007年这一比例为3.06∶1。通过本次实践调查也显示,在秭归县库区移民参加养老保险中,其基本的趋势大致是,越是年龄大的年龄组,养老保险的参保率就越高,养老保险的参保率随年龄的降低有递减的趋势。这意味着一旦养老基金在投资的过程中,不能实现保值增值,养老资金得不到有效保障,就会直接影响养老保险制度的运行及作用的发挥。(2)学历结构。据调查数据显示(见表1),秭归县库区移民的学历越高,参加养老保险的比例越大,学历的高低直接影响养老保险的参保率,学历高的移民越倾向于参加城镇职工基本养老保险。这表明,一方面需要政府加强在移民中参加养老保险的宣传和教育,另一方面也反映了由于各种参保模式的保障水平不同,影响了移民的参保选择,破坏了社会保障的公平性。
　　表1秭归县库区移民参加养老保险的情况
　　3.移民对参加养老保险更希望政府发挥主导作用。从“你认为哪种组织对养老保险的建设作用最大”有74.6%的人选择政府,以及移民获得养老保险的信息途径上看有68%的人选择政府提供信息,可以看出政府始终是养老保险制度建设的主导者,而且大部分移民对政府在养老保险制度建设过程中的作用持肯定态度。由于移民是弱势群体,其他社会组织又无力承担这种无限责任,依靠政府成为必然的选择。
　　
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二、秭归县库区移民养老保障工作已取得的成就
　　面对艰巨的移民工作任务,秭归县政府及其有关职能部门坚持以人为本,从移民的根本利益出发,积极解决移民普遍担心的养老问题,在财力承受的范围内,组织各职能部门配合国家出台了一些政策和措施,取得了一些成绩。
　　1.建立了以社会救助为主,辅之养老保险建设的社会保障体系。自三峡工程移民开始,秭归县政府就大力开展对移民中基本生活困难的贫困户的排查、甄别工作,将其放在移民工作的重要位置,对符合条件的农村贫困人口给予1 000元/年的最低生活保障补助以及库区农村老人每人50元/月,实行二十年的生活保障补助。此外对符合条件的农村移民户实行五保。秭归县政府根据实际情况的变化和国家政策的调整为库区移民特别是农村移民中的空巢老人或独居老人、病残老人实行免费参加养老保险,为最弱势的老年人群体提供基本的生活保障。秭归县还为坝区2 800多名中老年移民建立由国家出资一次性补助19 200元/人的养老保险。①
　　秭归县政府从自身财力出发,为移民建立了较低水平的生活保障,认识到了只有消除移民的养老担忧,才能转变移民以土地保障、家庭保障的养老观念,促进移民工作的顺利进行,又不侵害移民已有的利益。
　　2.完善养老保险制度,降低了参保“门槛”。以前因政府财力有限,一些为社会和国家做出过贡献的移民,受经济水平的限制没能参加养老保险,随着近年秭归县经济的快速发展,财政收入大幅增加,出台了《秭归县村干部民办教师等参加城镇灵活就业人员基本养老保险办法》,对农村过去离任村干部、清退民办教师和机关事业单位临时工、离岗乡镇企业人员等群体,根据不同群体参保能力的不同,实行灵活的收费标准,满足了这类群体的参保需求,扩大了养老保险的覆盖面,截至2009年6月符合参保条件的上述群体,已有近5 000人踊跃登记参保,其8 000余万元基本养老保险费全部缴费入库。 这一举措,既惠及了农村各类群体,维护了农村社会稳定,又做大做强了社会保险。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　  3.创新服务体系,提高了办事效率。秭归县政府及其有关职能部门在科学发展观的指引下,转变服务理念和服务方式,大兴人性化服务,大讲办事质量和效率。开展多种形式的党群交流活动,现场为他们释疑解惑;还深入到企业、社区和乡镇,了解基层群众的困难,帮助排忧解难;甚至服务上门,在参保者家门口实施社会保险“一站式”办结;把社会保险知识和政策送进培训课堂,提高企业法人及其职工参保意识和自我维权意识;优化服务流程,企业社会保险参保登记由法定的十个工作日办结缩减到一个工作日办结。这些,简化了办事流程,提高了服务水平,极大地促进了群众的参保热情,受到群众的拥护。
　　4.加大政策宣传力度,创新了宣传方式。秭归县专门组织人员到移民安置地进行面对面的政策讲解和宣传,还通过广播、互联网、咨询服务、印发宣传手册和各种会议等形式,制作了移民生活的专题片,组建巴山舞、龙舟队等举措广泛宣传养老保险政策。①在调查中有90.6%的移民知道或了解养老保险的相关政策。说明秭归县建立的从城镇到农村的宣传体系和宣传形式取得了一定的效果。
　　三、秭归县移民养老保险建设需要完善的几个方面
　　1.养老保险体系缺少科学统一的建设规划。经调查,目前秭归县尚未建立针对移民的统一养老保险体系,也未出台相关的政策规划,只是将移民的养老保险纳入现有的三种模式中,这不仅造成移民转移关系的困难,而且因各种参保模式标准不统一,缴费水平和享受的权益有较大差别,使不同的移民群体间,在参加养老保险上权利与义务关系的不对等,在移民中产生不平衡心理,阻碍了养老保险工作的开展。
　　2.政府工作还需进一步加强。在调查中高达81.3%的移民担心自己未来的养老问题,在问及政府对移民养老的工作中,只有17.3%感到满意,32%感到不满,41.3%的移民希望改进政府的工作,库区移民特别是农村移民养老保险参保率明显低于其他群体。这反映了移民有强烈的参加养老保险的诉求,对维护自身利益的意识在不断增强,同时,从客观上要求政府的移民工作不能只偏重于暂时的移民安定,而要将移民这一弱势群体的长远利益放在更重要的地位,不能变成工作上的形式化,而要注重实效,加大在移民养老保险工作上的资金投入、人力投入,做到主动发现问题,推进养老保险事业向效能化、实惠化方向发展。
　　3.养老保险制度建设缺乏资金保障。据调查目前移民的收入,虽然与本县农村居民相比较高(图1),但要正确对待当前移民的收入水平。据年报资料显示,当前移民收入中有12.6%来源于转移性收入,如土地补偿费,后期扶持费等(图2),这种高比例的转移性收入掩盖了收入中生产性收入不足的矛盾,随着移民工作的完成,转移性收入的丧失,有可能会造成移民收入的急剧下降,而不愿参保甚至退保等。这就给养老保险的建设和长期的可持续发展带来资金上的难题,只靠国家财政和本地财力支持及参保移民的缴费收入难以保障资金的充足,在如何促进多元化筹资方式,让三峡工程的受益方参与移民的养老保险建设当中来还需探索。
　　图 12007年秭归县各类群体收入情况
　　数据来源:秭归县统计局。
　　图 2
　　4.法律规章制度不完善。国家尚未制定有关水库移民、被征地移民等群体的社会保障法律,秭归县虽已出台一些政策如《秭归县坝区移民社会保障办法》等政策,但也只是针对部分移民群体,造成立法上的缺失。在发生利益冲突时,政府权责不明确,各部门容易出现互相推诿现象,移民的权益缺少法律保障。
　　5.政府管理机制不灵活,监管不到位。统一管理是提高效率的保障,移民参加养老保险涉及多个政府部门,却没有统一的议事协调机构,移民办理程序烦琐,业务流程中存在内外循环脱节和信息化功能建设滞后,数据库质量不高的弊端,给政府管理带来不便。相关机构队伍人员的素质参差不齐,给移民参加养老保险带来道德上的风险,在监管的过程中监而不管,管的不彻底的现象时有存在,使政策的执行大打折扣。
　　四、强化移民养老保险体系建设的方法
　　1.探索新路径,尝试“产权换保障”的思路。在移民养老保险体系建设中资金来源始终是个重要内容。不管何种移民类型,移民都要将自己的资产如土地、房屋、经济作物等有形无形的财产通过交易的形式进行置换,如果能参照现代股份制企业的形式,将移民手中部分产权作为股份以集体的形式入股水利工程开发的相关公司,以股权收益作为资金为移民集体办理养老保险。既能提高移民搬迁的积极性,减少搬迁阻力,降低移民安置成本,为工程建设的顺利进行扫除部分障碍,又能使移民有了稳固的生活保障,有利于移民安置地区的社会安定。
　　2.整合内外资源,建立统一的移民养老保险体系。对秭归县现有的各种资源和国家有关移民方面的支持进行整合,根据实际情况出台政策,建立缴费水平较低、保障水平适中、覆盖全体移民的养老保险体系,实现移民群体内的保障水平的横向平等。减少移民的不满情绪,提高政府的办事效率和服务水平。
　　3.强化人才建设,打造一支有优良工作作风的机构队伍。要提高政府对移民养老保险建设重要性的认知,建立一支自身素质高、办事效率高、服务态度好的社会保障工作队伍,开展定期的教育和培训,实行有效的奖惩机制,提高工作的积极性和责任心。主动吸收专家、群众的合理建议,以此作为社会保障人才建设的有效补充。
　　4.完善法律法规制度,为移民养老保险建设提供法律支撑。现代是法制时代,没有法律依据就难以有效推进养老保险体系建设,要保持政策的稳定性和连续性,同时完善管理和监督政策,防止由于制度的不完善而让非受益人群得利。出台优惠政策鼓励有移民职工的工矿企业主动为职工办理养老保险。要制定相关法律法规明确政府、个人、集体的权责关系,理顺有关职能部门的内部关系,加强沟通,做到事事有人管,惩罚政府人员中对工作不负责,不认真解决移民有关养老的问题。
　　5.理顺管理体制,加大监管力度。对现有管理体制进行改造,让公众参与养老保险体系建设,建立新型的经办模式,再造服务流程,加大信息公开的力度,着眼长效机制,优化服务平台建设,完善网上办事服务体系。在政府内部发挥人大对政策执行的监督、审计对养老保险资金的收入和支出的监管作用,同时用好社会舆论和群众对相关职能部门的监督,让政策在阳光下运行。
　　6.引导外部力量参与,发挥社会公益组织的作用。受各种条件的限制,社会公益组织一直未能参与社会保障制度建设。社会公益组织在人才、组织运作、与群众联系等方面有自身优势,发挥社会公益组织的政策建议、资金支持方面的作用,加强与政府的合作,有利于政府开展工作,在参与移民的社会救助、政策宣传、心理疏导等有不可替代的功能。
　　
　　参考文献:
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