金融监管的法价值追求及现实依托浅议

    [论文关键词]金融监管  价值追求  现实依托
    [摘要]金融监管的法价值追求有两个,一是防范和化解金融风险,维护金融体系的稳定与安全。二是保护公平竞争和金融效率的提高,保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。这两个方面的冲突阻碍了金融监管的目标即金融体系的社会福利最大化的实现。本文试通过论述使得金融监管的法价值追求在金融监管的实务中找到其现实依托,以使法的价值追求与法的本身价值统一。
    由于我国金融监管的相关法律中把防范和化解金融风险作为其目标,因此,安全和效率成为了金融监管的法价值追求,这一法价值定位,具有法律价值的共性,也是为理论学界所通认。
    一、 金融监管中的法价值追求
    在金融体系结构和运行方面,我国选择了银行主导型,这为我国经济高速增长做出了巨大的贡献。但是也导致了多年全局性的资源浪费和系统性金融风险的积聚。银行大量不良贷款的积累就是金融风险的集中体现,金融监管的必要性越来越紧迫。
    一般认为,金融监管是伴随着银行危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全及确保存款人利益的制度安排,它是在金融市场失灵(如脆弱性、外部性、不对称信息及垄断等)的情况下而由政府或社会提供的纠正市场失灵的金融管理制度。金融监管的一般目标有两个:一是防范和化解金融风险,维护金融体系的稳定与安全;二是保护公平竞争和金融效率的提高,保障中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。这也决定了金融监管的两个法价值追求:安全与效率。
    (一)金融监管的法价值追求之一:安全
    一般认为,金融监管是伴随着银行危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全及确保存款人利益的制度安排。金融业与其他经济部门相比,有其自身的特殊性。在现代市场经济条件下,金融市场有着比其他市场更高的风险性。首先,金融市场的参与者成分复杂。为了维护公平、公正、公开、健康的市场秩序,使金融市场在规范的轨道上运行,要防止可能出现的欺诈、垄断和不合程序的内幕交易,保护投资者合法权益和公平竞争,排除、抵御市场波动风险。其次,金融业(尤其是银行)是高负债行业。金融机构在经营过程中面临着诸多风险,其中任何一项风险都会对金融机构的经营成败产生重大影响,但是金融机构为了追逐高额利润,往往盲目扩张资产导致资产状况恶化。再次,金融风险具有很强的传染性,是系统性风险非常高的行业。一家银行或几家银行出现危机会迅速波及其他银行形成整个金融业的危机,并危及社会经济的健康发展。正是由于金融市场的高风险性,金融监管就显得格外重要,同时也决定了金融监管所追求的价值之一是金融安全。
    (二)金融监管的法价值追求之一:效率
    金融市场作为市场机制,带有一定的自发性和盲目性,能否具有较高的效率,需要进行监督和管理及必要的引导、干预和调控。金融监管正是在金融市场失灵(如脆弱性、外部性、不对称信息及垄断等)的情况下而由政府或社会提供的试图以一种有效的方式纠正市场失灵的金融管理制度。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率,主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断,规模不经济及外部性等问题。关于完全信息和对称信息的假设,在现实经济社会中是不能成立的,正是这一原因形成了引发金融危机的重要因素——金融机构普遍的道德风险行为,造成金融监管的低效率和社会福利的损失。
    道德风险是由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化,及由此产生的有害作用。在市场经济体制下,存款人(个人或集体)必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中,个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全,或至少在发生违约时偿还存款,因而在存款时并不考虑银行的道德风险。为了解决对道德风险的监督问题,只能由没有私利的政府来提供金融监管这种准公共产品,提高金融效率,克服信息非对称条件下的道德风险问题。研究表明,金融监管的目标是金融体系的社会福利最大化。由此,金融监管所追求的恰恰是金融稳定基础上的金融效率。
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二、金融监管应坚持安全与效率并重
    安全与效率是法价值内的一对矛盾。在金融监管中,如何处理金融效率与金融安全的关系,金融监管的价值目标究竟应当以效率为本位,还是立足于安全的保障,是当下中国金融监管制度变革必须解决的首要问题。
    首先,金融监管应立足于金融效率。金融市场效率是资金在融通市场上所表现出来的有效性,注重金融资源配置的最优化,这种最优化在通常情况下表现为创造最大的经济价值。金融市场效率的高低对市场收益和风险的影响很大。在高效率的金融市场上,投资者通过自己的效率组合减少其“个别风险”,市场通过高效运作减少其“系统风险”,以使收益稳定在较高水平上。在低效率的金融市场上,市场剔除系统风险的能力很弱,易受外来因素的冲击,投资者也因找不到或不能及时找到效率组合而缺乏抵御个别风险的能力,致使收益与风险波动很大。金融市场剔除风险能力的高低就成为市场效率的主要衡量标准。
    其次,金融监管应兼顾金融安全。金融安全首要追求的是金融业的稳定发展。稳定的金融环境使微观主体的成本和收益可以准确分析和预测;各交易主体,可以准确评估交易风险和收益。安全与稳定并不是一个静态的概念,不排斥效率与竞争。事实上,有序竞争和不断提高的效率可以增强银行业抗击风险的能力。为此,监管者应致力于为银行业创造一个公平竞争的市场环境,制止各种不正当竞争行为,确保市场主体平等的法律地位和市场机会。金融安全正是为提高效率提供一个良好的环境。因而,追求效率与效益的同时必须要兼顾金融系统的安全与稳定。
    三、金融监管法价值追求的现实归依
    人对法的价值追求,即人通过法这种中介手段所要追求的理想和愿望。就法律的价值而言,是指作为客体的法律对于主体的人的有效性和积极性。法的价值的主体是人,是指具有社会性的社会人的总称。法的价值的客体就是法本身,这个法是指广义的法,即法律规范和法律事实的总称,它包括法的制度、法的运行事实和以观念形态存在的法。依此传统观点,金融监管法的价值,就是金融监管法作为一种社会规范对人类社会的满足和有用性。因此,我们应尽量从客观出发,以达到主观上美好的理想追求,给主观以现实的依托,使二者能在最大程度和范围内统一起来。要实现金融监管的法价值追求就应当在金融监管的实务中找到其现实依托,以使法的价值追求与法的本身价值统一。
    长期以来,国内银行监管往往立足于运用法律、政策的力量,通过采取直接的行政性控制手段,从外部规定整齐划一的监管措施来实施严格的风险控制,应当说这对我国银行业的稳定起了重要的作用,但这种稳定是短期的和相对的,缺乏可持续性。因为它不仅束缚了银行的自主性。而且大大损害了银行的创造性和竞争力,其结果往往是“风险防范力度加大了,但金融效率降低了”。我国的金融监管正处于转型和开放时期,安全与效率协调并重理念已经得到广泛认同。为此,我国银行监管机构要切实转变监管理念,调整过去那种只注重风险防范而忽视效率的做法,使两者有机结合、相辅相成。具体讲应做好以下几方面的工作。
    1.在监管目标上,要以效率的提高为着眼点,坚持防范风险与促进发展相兼顾。只有提高了效率,得到了发展,才能谈得上防范和化解风险,也才有金融稳定的基础。
    2.建立和完善金融机构内部控制制度。目前我国关于内部控制制度方面的相关法律规定过于原则,对于内部控制系统是否完善也未予重视,势必使该机制处于虚设的状态。此外,我国尽管组建了全国性的银行业协会,但是其地位和作用尚未予以充分关注。我国应根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议,内部控制应从组织结构、会计规则、对资产和投资等方面来构建。
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    3.要规范信息披露制度。金融安全与金融效率事实上是会受制于信息效率这一要素的。一方面,监管系统信息能力的不足,造成金融秩序的混乱,难以保障金融安全;另一方面,在金融监管信息不足的情况下即使加强了金融监管当局的控制能力,有利于维持金融秩序,金融效率仍然是低下的。因此,信息披露是金融监管的基础。我国金融监管当局尚未制定一套适应当前发展形势的信息披露规定。应尽快建立一套既能体现巴塞尔要求精神又符合我国实际的披露指引。披露指引应特别注意加强对资本充足率、资本结构、贷款质量、盈利能力和市场风险管理技术等方面的披露。并以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准。此外,还应特别注意操作风险、信用风险等的披露,提高风险管理技术水平。
    4.建立存款保险制度。存款保险制度的运行机理是 由参与保险的各金融机构向监管当局交纳一定数量的资金,当银行失败或挤兑现象发生时,这批资金即被用于偿付存款。根据传统理论,传染性不是特例,它在任何没有存款保险或独立央行的银行体系中都可能发生。为了避免发生银行危机,当局必须对每一银行倒闭提供保护,或通过向存款人提供广泛的保险来避免危机在银行体系中扩散,否则个别银行的倒闭将最终导致整个货币和信用体系的崩溃。
    因此,应加快建立存款保险制度,设立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险机构,增强金融企业、存款人的风险意识,防范道德风险,保护存款人合法权益。存款保险制度要覆盖所有存款类金融企业。
    5.完善金融市场的退出监管制度。金融稳定是各国监管的目标之一,但它不应该成为监管当局的最终目标,金融监管的最终目标应该是在金融稳定的基础上,追求金融效率的提高,金融稳定是一个全局性的概念,金融稳定并不意味着没有金融机构倒闭,个体金融机构的退出可能是金融效率和竞争共同作用的结果,反过来金融个体的市场退出,从本质上也提高了金融市场的资金配置效率。
    市场退出是金融机构经营失败的最后一种处理方式,市场退出对整个金融体系乃至国民经济都可能产生巨大影响,因此,一个健全、合理的市场退出机制,会最大限度减少金融企业市场退出对国民经济的破坏作用。不良资产的大量存在,是我国金融企业市场退出问题的最主要的金融背景。目前中国缺乏市场的退出机制,对于出现严重问题的金融机构,要该清算的清算,该破产的破产,不能政府一味买单,应使金融风险处于有效的处置体系之下,从而为有效控制风险,实现金融安全与效率奠定基础。加快建立金融机构市场退出机制,有利于及时清理金融体系中的不健康肌体,确保金融体系的健康运行。
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