在市场经济下,随着财政管理体制改革的步伐加快,我国行政事业单位预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化,预算会计的客体运行环境也发生了变化。我们知道,预算会计与行政事业单位预算关系密切,预算会计为编制行政事业单位预算提供会计信息,预算管理离不开预算会计。因此,为了适应社会主义市场经济的发展和与世贸规则接轨及国际政府会计制度的相互协调需要,提供完善的行政事业单位会计信息,需要对我国预算会计体系的改革进行深入研究及探讨。
1 当前我国行政事业单位预算会计的现状
1.1 核算结果不准确
我国现行预决算编制方法采用的是收付实现制,在收付实现制预决算体制下,满足预算管理需要的会计信息主要是每年的收入、支出和结余信息。为此,现行预算会计体系主要是核算财政部门和各行政事业单位的财务收支及其结余情况,会计报表也主要侧重于反映与之相关的信息,会计核算基础也主要采取的是收付实现制。而行政事业单位的其他会计信息使用者的信息需求却难以满足,也没有受到足够重视。
1.2 预算内容不真实
首先,在资产负债核算方面,现行的预算会计制度没有充分反映行政事业单位的资产负债状况,不利于对行政事业单位加强资产、负债管理,以防范和降低财政风险,提高行政事业单位提供公共产品的能力。其次,当前的事业单位会计制度尽管引入了对外投资的核算,但主要规范的是债券投资和对外投资初始成本计价问题,对于权益性投资的核算不准确。这样核算的结果,一方面势必导致大量行政事业单位的对外投资没有被作为资产确认,资产负债表中没有或者没有充分反映其投资资产;另一方面将对外投资直接作为支出处理,则会导致净资产虚减,因此容易导致投资管理失控、投资效率低下和国有资产的流失。
1.3会计报告透明度不够
现行的预算会计报表内容不完整,提供的会计信息比较简单,侧重于反映预算收支情况,行政事业单位的财务状况没有充分反映,如某些资产产权、债权、债务的情况有的没有核算,有的核算得比较简单,不能充分揭示行政事业单位财务活动的成绩、问题和风险。二是会计报表项目的设计不够科学,会计信息不便于利用。如财政部门和行政事业单位资产负债表中包括收入、支出项目,不仅报表之间内容有重复,而且使得资产总额、负债与净资产总额虚增;收入支出表基本上采取收支总额对比方式,未能详细提供各类资金的收支余超,不便于进行财务分析。
1.4会计信息不充分
在传统的“基数法”下,按照基期年度的支出基数简单地加上一个增长比例确定各部门的支出指标,因而,在决策时不需要过多的会计信息,在这种情况下,传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在“零基法”下,一切从零开始,主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度。我国的行政事业单位长期以来在使用预算资金、开展公务活动中形成并拥有大量的房屋、建筑物等固定资产,许多事业单位如科研、高校、医院等单位还拥有相当数量的股权投资。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算,对各单位占用的大量长期资产关注不够,固定资产的建造和使用在管理上脱节,先由建设单位完成基建任务,项目竣工后再由建设单位移交资产使用单位。固定资产的建设并不在行政事业单位的账簿中登记和反映,只有办理竣工验收交接手续后方可予以登记。在实际工作中,行政事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况。
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总之,随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,市场运行机制的日臻完善,作为我国宏观经济管理一项根本制度的财政预算管理体制也在不断改革和完善之中,建立公共财政,实行部门预算,建立行政事业单位采购、国库集中支付和国库单一账户制度等都是财政预算管理体制改革的重大举措。这些改革措施引起行政事业单位财务活动和预算管理的重大变革,势必影响预算会计与财务报表的内容和方法,但预算会计制度并未因此进行相应的改革,使会计制度滞后于会计实务的问题越来越突出。
2 完善我国行政事业单位预算会计的建议
在和谐社会中,作为预算会计,当前的紧迫任务是如何为经济建设护航,为国家宏观管理服务。
2.1充分调查预算会计的需求
与传统预算会计信息的使用者主要是财政部门不同,行政事业单位会计信息的使用者相对多元化,这些可能的使用者包括全国人民代表大会和各级人民代表大会、国家财政部门、国家审计部门、国家统计部门、业务或者行业主管部门、纳税人、债权人、公共产品受益者或者消费者、国际货币基金组织、世界银行等。在行政事业单位会计体系下,要实现上述会计信息使用者与行政事业单位部门或者公共部门之间的良好沟通,必须依赖于行政事业单位部门或者公共部门定期编制并提供财务报告。而满足行政事业单位会计信息使用者的需要将成为决定行政事业单位财务报告的组成内容所应遵循的确认和计量原则等的关键考虑因素。因此,充分调查研究我国行政事业单位会计信息的使用者以及他们的信息需要,对于设计我国行政事业单位财务报告体系及其内容十分重要。
2.2积极建立会计目标
按照现代行政事业单位公共管理理论,世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议,其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理,最大限度地重视国家资源的使用效率”,这种新公共管理模式,也正指引着国际上行政事业单位会计的改革发展趋势。“新公共管理模式”的实质是从“企业化行政事业单位”层面上定位预算会计的“受托”责任关系,即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用,反映并报告社会公众要求与行政事业单位职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据,只能反映公共部门是否正确执行了预算计划,无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此,客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“行政事业单位会计”,这种拓展是从根本上转变会计观念,较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现行政事业单位管理的可核算性,更重要的是有利于社会公众对行政事业单位的财务受托责任进行客观真实的评价,并极大地满足国家宏观管理的需要,更好地全面实现政府会计目标。
2.3实行权责发生制
我国现有的预算会计财务报告还没有从权益的角度出发,体现行政事业单位预算管理的业绩和行政事业单位的工作效率,故改革的核心应当是使预算会计的财务报告由单一的预算执行情况报告,扩展为以叙告国家预算执行结果为重点,更为广泛地反映行政事业单位整体财务状况和财务效率的综合性财务报告,使财务报告信息既能满足行政事业单位管理和决策的需要,又能使社会公众了解行政事业单位的理财效果和财务状况。
2.4完善财务状况报表
现行制度规定,财政部门和事业行政单位资产负债表均按照“资产 支出=负债 净资产 收入”平衡公式编制,表中都列示了收入、支出项目。今后资产负债作为静态报表要按“资产 负债=基金”会计等式编制,仅列示资产、负债,基金3类项目,不列示收入、支出项目。(1)在财政总预算会计资产负债表中增列行政事业单位投资资产、对内贷款、对外贷款项目,以全面反映行政事业单位资产的内容。(2)行政事业单位债务要作为重要项目列示在资产负债表的右方。由于对债务事项采取双分录登记,例如:在借款、还本时除登记行政事业单位债务和偿债资金科目外,还要列收列支,那么从长期来看,只要有行政事业单位债务存在,历年债务收入总是大于历年债务支出,“一般预算积累”就会多出一块,因为其中包含着尚未偿付债务的债务预算收入积累,编制资产负债表时要作适当调整。(3)为便于提供短期偿债能力的信息,事业单位资产负债表中资产项目要按流动性分为流动资产和长期资产,负债项目要划分为流动负债和长期负债。(4)为反映行政单位年初预拨给下级单位的来年经费和本单位预领的来年经费,应将“拨出经费”和“拨入经费”科目年末余额,分别以“拨出下期经费”和“拨入下期经费”项目列示在资产负债表的左方和右方。
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总之,中国预算会计制度的改革应当充分借鉴国际经验,努力向国际惯例靠近,同时又必须符合中国的具体国情,与中国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等相适应。
【参考文献】
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