预算会计向政府会计改革的准备工作

一、预算会计向政府会计改革的背景

政府会计是会计学的一个分支,它利用宏观管理信息系统和管理方式,以政府预算管理为中心,进行核算、监督中央及地方政府业务活动情况。它以建立经济、社会和政治决策的会计体系为目的。随着我国不断深入的社会主义市场经济体制改革,财政预算管理体制作为我国宏观经济管理的一项根本制度,也在不断改革、完善。我国是国际会计师联合会的一员,推进政府会计改革对于加快建设我国公共服务型政府,推进政府财政财务信息公开,加速我国的政府会计与国际会计惯例的接轨,进而加强与各国的财务会计信息沟通及对各国政府会计的比较研究,具有重要意义。因此,在2006年,十一五发展规划纲要中纳入了政府会计改革工作。2009年底,推进政府会计改革的建议由审计署上报国务院;温家宝总理和李克强副总理随后都在财政部呈报的《关于建立完善政府会计制度有关情况报告》上做出重要批示。可见,通过支持政府会计改革,推行政府会计的改革势在必行。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、预算会计向政府会计改革的必要性br />
(一)我国现行预算会计制度存在的弊端

1.财务会计体系结构不严谨。按照组织类别的不同,我国现行预算会计设立了财政总预算会计、行政单位会计以及事业单位会计三个较为独立的分支。各分支采用着不同的会计制度,侧重于不尽相同的核算重心,记录不同性质单位的经济事项。以财政总预算会计为例,它核算的是预算资金的“收”和“拨”,而且侧重于“拨”的核算。当财政资金到支出单位后形成的资产和投资权益,以及拨款的效益都不能反映在财政总预算的会计账面上。这使得政府难以掌握系统的资产核算资料和对预算资金的有效监控。预算会计体系组成部分之间缺乏协调性,不利于生成政府整体的财务报告,财政预算管理效果受到影响。

2.缺乏政府财务报告制度,财务报告系统的缺陷明显。总体看来,财务报表的内容简单,社会保障预算、债务收支预算、国有资产预算等会计信息都需要以加强预算管理。而现行财务报表体系主要反映预算的执行情况,对失业金、养老金等的安全、使用及各级政府在其他财务方面的信息披露较少。因而,现行的财务报告系统难以反映政府的整体财务状况,也难以满足对绩效信息的需要。另外,从报表结构来看,财务报表的项目设置上不科学。行政事业单位的收入和支出项目在收入支出表和资产负债表中同时列示,这不符合国际惯例,也不能掌握政府的实际财务状况。再者,我国的报表缺乏公允性。我国的政府审计报告是政府审计机关进行的与政府财务相分离的审计监督行为,在西方,它是不具有效力的政府报告而影响报表的公允性。

3.缺乏统一规范的会计准则和会计制度体系。我国的预算会计事务都要在现行的 会计制度规范下进行。由于会计制度对会计事项的各种规定都是在现有制度下做出的,所以适应性较差。而在我国财政工作深入进行大幅的改革,会计环境也发生了很大的变化,使得会计制度规范落后于会计环境的变化,使整个会计制度缺乏灵活性和适应性,会计信息的质量难以保证。

(二)建立我国政府会计的必要性

随着我国政府职能的转换、公共财政体制的改革、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等,均对政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求,需要建立一个完善的政府信息系统,全面反映政府的各项活动(包括经济活动),评价其业绩,对政府形成一种有效的制约和监督,建立我国政府会计有其必要性和紧迫性。

1.政府职能转变的必然要求。上世纪90年代以来,随着我国社会主义市场经济体制和公共财政的逐步建立,政府在经济发展中的地位发生变化。政府与市场在经济运行中的分工逐步清晰,政府逐步向服务型、管理型和绩效型的方向转变职能。要尽快实现政府职能的转变,首先需要建立一个可以全面反映政府的各项经济活动和减少政府的公共受托责任的会计信息系统。建立符合中国国情的而又规范的政府会计已十分迫切。

2.深化预算管理体制改革的必然要求。我国在构建公共财政的改革框架下,进行了实施部门预算、政府采购、国库集中支付以及国库单一账户制度等一系列的财政预算管理体制改革。这些改革不仅既给会计核算增添了许多新内容,又使政府会计面临的经济环境发生了较大的变化。会计核算的中心也向一级政府转移,政府作为采购的主体,在操作中采用的却是不同的会计制度,会计信息的质量必将受到影响。因而,政府会计方向改革,提供整个政府财务状况的信息已十分必要。

3.满足信息使用者需求变化的必然要求。随着经济发展,我国民主法制等各项事业建设的稳步推进,人民群众参政、议政的素质和觉悟的提高,对关系到全民切身利益的社会保障资金的管理以及市政项目建设等的管理问题上关注较高,而现行的预算会计提供会计信息已不能满足这种需要。

三、政府会计改革的主要内容及预算会计向政府会计改革的准备工作
(一)政府会计改革的目标及主要内容

政府会计改革的目标就是使政府会计信息能够为政府各级领导决策服务,为政府进行财务管理服务,同时还要为人大和社会公众对政府财务活动的监督服务。政府会计要为人大,政府及所属各部门、单位的管理者,上级政府有关部门,以及社会上关心政府会计信息的人士等提供包括政府管理和使用的公共经济资源和预算收支执行信息、财务状况信息、成本信息、绩效评价等所需的会计信息。因此,政府会计改革主要内容要从以下方面着手:

1.制定政府会计准则。政府会计准则是指导政府会计实务的具体规范。它在政府会计的概念框架下制订的。发达国家的政府实践经验告诉我们,用会计准则的方式规范政府会计工作被越来越多的国家使用。我国是国际会计师联合会的一员,我国要想发挥在国际政府会计中的作用,积极参与国际政府会计活动,就要借鉴上述会计准则,逐步改进、完善我国的政府会计与财务报告,制定符合国情的,与国际接轨的政府会计准则。

2.改进政府财务报告。政府财务报告对政府会计目标的实现的意义重大。它可以全面、系统地反映政府财务状况,是披露政府会计综合信息的规范化途径。

3.采用成本会计和选择性的采用权责发生制的会计基础。政府会计使用权责发生制是适应当前改革趋势的会计基础。权责发生制为有关业务活动提供了更加综合的成本信息,进一步增强政府的财政透明和财政责任。另外,权责发生制提供的信息能提高评价管理绩效的准确度,强化财政绩效评价和政府的公共受托责任。其提供全面的负债信息,也有利于政府控制管理财政风险。

(二)从预算会计向政府会计改革的准备工作

广东省根据财政部有关政府会计改革的统一部署,结合该省实际情况,选择个别市作为财政层面的试点单位,试编部分事项权责发生制财政报告;结合该省财务集中核算监管工作,在充分征求单位意见的基础上,选择部分规模适当、核算内容较丰富、财政管理水平较高的省级单位作为部门层面的试点单位,根据不同的会计基础实行平行记账;各级财政可试编部分事项权责发生制财政报告。广东省的经济可资借鉴,与此同时,还要从以下方面进行准备工作。

1.借鉴国外经验,结合我国国情,制定政府会计准则。发布制定政府会计准则对我国而言是一项艰巨的任务。首先,对我国来讲,这是个新生事物,我们的认识和经验不足。另一方面,政府会计的改革牵扯到与财政改革相关的多方面因素,注定了改革是一个长期的过程。因此,我国制定和发布政府会计准则不宜操之过急,应借鉴发达国家经验,结合我国的国情,要分步骤完成。首先要完善与有利于推行政府会计改革相关法律。其次,要由简到繁、逐步制订、完善会计准则。要首先明确与政府会计有关的会计目标和主体、核算对象和原则、记账基础、会计要素、财务报告等基础性事项,并在此基础上,补充和完善准则项目框架形式,最终形成完备的政府会计准则体系

2.改进政府财务报告。目前我国政府会计统一的财务报告制度并未最终形成。财务报告的范围小,不能全面反映政府的综合信息,也不能很好地解脱政府的受托责任。因而,要从政府财务报告关注的使用者、政府财务报告主体、政府财务报告内容三个方面来改进政府财务报告。对于政府财务报告关注的使用者而言,我国的政府会计报告应关注包括纳税人等普通市民、立法机构和监督机构、贷款人、政府部门和官员等会计信息使用者的需求。对政府财务报告主体而言,政府财务报告要以政府整体的财务报告为主,以政府为报告主体编制合并财务报表,向会计信息使用者公布财务报告。对于政府财务报告内容而言,可以设置财政负债明细表及附注,以详细、充分反映财政负债信息。

3.加快政府会计改革的人才培养。政府会计改革的人才队伍建设是改革的关键,也是改革的重点难点。国外的经验表明,推行政府会计改革必须要有相应的人才熟悉操作新的会计制度。因而,组织培训好相关人员,建立一支政府会计改革的制度安排和实务操作相匹配的会计人才队伍,对于我国来说十分迫切。现行的预算会计管理现状,决定我国政府会计人才的不足。因此,要进行政府会计改革就要高度重视政府会计人才的培养。政府可以分层次、有计划、有步骤加强培养政府会计人才。首先,在财政部门培养制定政策制度的人员;其次,在政府主管部门培养推行政策制度的人员;最后,在预算单位培养具体操作的人员。

4.建立我国政府会计信息管理系统。信息管理系统是政府会计改革的技术支持。我国可以基于国库集中收付系统,改进整合、拓宽其功能而形成政府会计、政府采购、国库集中收付及国债发行等管理一体化的政府会计信息管理系统。