行政事业单位内部控制制度实施调研报告

　为了促进我市行政事业单位经济运行健康有序的发展，了解掌握行政事业单位在贯彻执行内部控制制度过程中遇到的问题，使之顺利进行，提升行政事业单位内控热度，进一步做好行政事业单位财务会计工作。市财政局由分管局长带队，带领相关科室人员，聘请学校专家教授，组成联合调研组，为期10天，深入全市行政事业单位，采取填写调查表、座谈、听、议、看相结合的方式，进行实地抽样调研，现将调研情况总结汇报如下：

　　一、抽样调研范围

　　包头市辖9个旗、县、区和一个国家级稀土高新技术开发区，在旗、县、区中4个市区、2个矿区、4个农牧业旗县。全市共有行政事业单位1578户。其中市直属389户，旗县区1189户。按照调研计划和调研提纲，调研组抽样调查的市属行政事业单位13户，其中行政单位8户，事业单位5户。包括旗县区7户。其中行政单位5户，事业单位2户。

　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、基本运行情况br />
　　随着我市经济又快又好的发展势头，各行政事业单位经济活动的逐步扩大，一个单位的经济业务往往涉及到多个管理职能部门，因此单位内部控制制度不仅仅是会计部门的制度，而是一个单位若干部门共同遵循的内部管理制度，特别是各单位资金收入、支出的控制制度的严密性及执行力度好坏的显现。从此次调研的20户行政事业单位，总的情况是好的，其表现在：

　　一是建立组织机构实施内控。各单位内部组织机构的设置及合理有效的职能分工控制比较明确，做到了相互监督，相互制约，执行一把手负责制，分管领导亲自抓，并将此项工作列入领导实绩考核内容。二是建立了职务分离制度。如出纳与会计分离，审批执行分离。保管账务与记录分离，较有效的防止了错误和舞弊行为，控制作用得到了有效的发挥。三是授权批准较严密，且执行得也到位。特别是对一般授权业务，都能实施有效控制，使每项经济业务都有人把关，防止了授权不当或滥用职权现象的发生。四是财产安全控制制度比较完善，均对财产清查的时间、范围、方式、方法按内控制度的要求都作了明确规定。实现了资产的安全维护。五是在会计监督制度方面，进行自我调节，定期进行审计，起到了一定的约束机制作用。六是会计信息控制制度，如原始凭证取得、填制、传递、审批比较规范。使用会计科目符合会计制度要求，编制的手续依据完备。有规范的会计处理秩序和财务核对制度，在会计核算和管理制度是比较健全的。

　　三、存在普遍问题

　　行政事业单位内部会计控制制度的健立及有效实施是行政事业单位负责人的会计责任，建立内部会计控制的质量直接影响着行政事业单位的管理水平。根据我们此次对行政事业单位内控制度采取的方式、方法，调研发现行政事业单位在内部控制方面不同程度地都有着有待改进的地方。其表现在：

　　(一)内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄

　　内控意识是内控环境中的一项重要内容,良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。从调查情况看,与企业相比,行政事业单位内控意识相对较为薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄。

　　1、对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解,因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够,抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了；还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。这种现象在部分行政单位表现尤为明显。

　　2、对财务与会计工作重视程度不够。

　　财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督),但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”,多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。特别是有些地区还在执行会计集中核算制度，弱化了单位的会计职能。

　　3、对经费支出缺乏基本的控制意识。

　　虽然各单位均建立了经费支出的审批控制制度，但个别单位还是未能对经费支出实施有效的控制，特别是一些大额支出，审批手续还是存在不完备的现象。虽然有财政集中收付中心对经费支出进行控制，但主要控制权仍放在各单位。有时容易出现收付中心认为单位长官已批，付款手续符合要求，即进行了付款，而实际未履行单位的相关审批手续，造成资金的挪用现象。应该说这与控制意识的缺乏是有一定关系的。

　　（二）财会基础工作较为薄弱,财务管理制度不健全

　　有效的管理控制需要有坚实的基础,包括制度建设、人员素质等。部分行政事业单位财务会计基础工作仍较薄弱,还需要进一步的强化。

　　1、缺乏明确的岗位责任制度。有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详,还有的单位本身就没有岗位职责说明。

　　2、财务管理制度不健全。有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度,许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例,而没有相应的成文制度保证,谁也说不清应该怎么做,管理的随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度,但很不完整。更多的单位内部财务制度陈旧,且相互之间不相协调配套。

　　3、印鉴保管上的漏洞较多。应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人,还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管。

　　（三）会计核算不规范,资产家底不清

　　有效的内部控制需要有健全的会计记录系统。目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范。

　　1、原始凭证管理不规范。有些单位对原始凭证审核粗糙,原始凭证规定的内容填写不全。如有的发票内容笼统,甚至没有售货单位盖章;手续不严密,购买实物的凭证只有领导签批,没有验收人签字,而且有的领导签字过于随意;一些单位甚至自制原始凭证,格式和内容都不规范。

　　2、账务核算处理不规范。比如预算外收入挂在往来账,以此来掩埋收益。有的单位在年终结账时,不将收入和支出结转“结余”科目,而是将收入和支出相对转,使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。还有的单位,两套会计核算制度同时运行,支出核算混乱。

　　3、固定资产管理混乱,存在账外资产。

　　有的单位固定资产账上有，但实际上已经不存在了,而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账,形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移,却未办理相应手续,也未反映到业务台账中的现象。

　　（四）内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理。业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节,其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。调查中发现,许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善。

　　1、岗位设置问题较多,不合理兼岗现象较为普遍。关键不相容职务分离是内部牵制制度的精髓。按照《会计法》的规定,关键不相容职务一般包括:授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。但在实际工作中,基于编制有限、人手紧张等原因,许多单位都有不合理不合法的兼岗现象,不相容职务未能合法合理分离。比如,有些单位出纳兼任记账,有的单位出纳兼任档案保管,有些单位记账兼任复核等等。

　　2、授权审批的金额界限不明,授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法,它要求单位在实施内部控制时要有明确的授权审批主体、授权审批金额权限和审批流程。许多单位都是长期实行“一支笔”审批制度,这虽与单位规模较小的特征相适应,但有可能影响财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式。

　　3、流程控制体系很不完善。具体有三种情况:一是有些经济事项没有明确的审批控制业务流程。二是有些经济事项的流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度;三是流程控制的先后顺序不尽合理。比如,行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序,执行起来影响财会人员审核把关的效果。

　　4、部门预算涵盖范围有限,追加项目仍有很多,弹性较大,且部门预算没有在单位按组织体系细化,影响部门预算的实施效果。预算控制是内部控制的核心环节。目前对各行政事业单位实行的是部门预算控制的制度,但从实施情况看,仍有一些问题存在。

　　一是部门预算的范围有限,尚未涵盖单位全部财务收支事项。如教育部门的代办教材发行费折扣等,对需财政资金安排的大型会议费、出国经费、汽车购置费等具有不确定因素的项目,暂未列入部门预算。许多部门单位预算执行结果是超预算,但总有办法在部门预算之外解决,使得部门预算的权威性和约束力受损。

　　二是部门预算的追加项目仍有很多。目前,虽然各地都对行政事业单位实行了部门预算制度,预算之外的追加调整项目仍然很多。以我们调查的地区为例,该市出台的文件中规定了八类预算追加项目,包括人员经费追加、交通工具经费追加、办公设备经费追加、办公用房维修经费追加(30万元以内)、会议及年终奖励经费追加、出国(境)经费追加、津贴补贴经费追加、重大项目经费追加等。追加项目越多,则预算的随意性越大,权威性和约束力就越差。

　　三是部门预算没有在单位内部按组织体系进行细化。财政对部门单位有了预算,但部门单位内部并没有按组织结构对财政部门预算进行分解细化,仍是“实报实销”。也就是说,财政对部门单位有了预算约束,但部门单位内部并没有对各处室人员的责任预算约束,其结果只能是总量超预算。从调查情况看,许多部门单位是超预算的,其原因可能就在于此。

　　5、财产盘点制度未能有效执行,账外资产时有发生。调查中发现,大多数的行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度。

　　四、完善对策建议

　　(一)增强内控意识,强化单位负责人在内部控制中的主导地位。

　　按照《会计法》和《内部控制基本规范》的规定,单位负责人是单位财务与会计工作的 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一责任主体,对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。但要真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“ 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一责任主体”意识,还必须强化对行政事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习。为此,各级会计管理机关即财政部门应当联合有关部门,分期分批和分类型地对一级预算单位和二级预算单位的主要负责人及相关领导举办相关的研讨班,使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上,提高对单位内部控制制度建设重要性的认识,培养良好的内部意识和内部控制环境。

　　(二)增强会计基础工作,强化会计系统的控制作用。

　　会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此,要提升行政事业单位内部控制水平,为财政“节流”奠定坚实的基础,还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作,强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础,需要财政机关加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育,并在此基础上建立对行政事业单位的会计基础工作的全面检查制度,并建立相应的奖惩制度。

　　(三)完善部门预算制度,强化预算控制的功能作用

　　财政预算制度从过去的功能预算到现在的部门预算,是对行政事业单位预算控制的一次重要改革和重大进步。部门预算硬化了预算约束和控制的强度，主要表现在：

　　1、扩大了预算控制的范围。部门预算的收支范围则涵盖了预算部门的全部预算内外的一般预算收支和基金收支。

　　2、控制内容细化。对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目。

　　3、控制程序严格。财政内部建立了“初审、复审、汇审”的严格审核体系,还要政府审定,人大审批,增加了预算审核的严密性,减少了随意性;

　　4.控制标准的确定更加合理。比如以零基法编制。

　　完善部门预算制度,首先是要进一步扩大部门预算的范围,要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围,并严格预算的调整和追加程序；其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位,按照财政下达的部门预算控制数,结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等,编制内部分处室的责任预算体系,并严格责任预算的考核机制。

　　(四)健全单位内部控制制度体系,规范单位内部行为

　　行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。目前,财政部制定的《内部会计控制规范》虽明确指出其适用范围包括行政事业单位,但实际上是针对企业制定的。由于没有考虑行政事业单位的特点,也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,实际上对行政单位的适用性是比较差的。鉴于行政事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的状况,财政部门应当组织有关专家学者,研究制定体现行政事业单位特点的《非盈利组织内部控制指引》,促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系,并不定期地进行监督检查。

　　(五)发挥财政与审计部门作用,完善单位内部控制体系

　　财政部门是会计与内部控制工作的主管部门,审计部门是重要的保证体系,因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,财政和审计部门应当发挥十分重要的作用。各级财政部门应当成立相应的组织机构,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。

　　（六）强化内部审计的监督作用

　　充分发挥内部审计“一审、二帮、三促进”的作用。由于内部审计与本单位的财务内部控制处于同一环境中，对本单位财务内部控制情况比较了解，因此可以把内部会计控制作为一个专题审计项目进行，也可以将内部会计控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。

　　（七）实施考评，加大内部控制制度的考核力度。

　　内部控制制度执行结果的好坏，除了制度要具科学性、合规性外，另一个因素就是制度是否被认真执行，这与单位的考核办法和考核内容有关。在进行考核时，重点要对单位内部的工作流程执行情况进行跟踪。如果一个单位内部工作流程很科学、合理，只要其中某一环节出现问题，就能很快地在后一环节被发现。要加大监督考核的力度，在实施考核时可运用内部监事、审计、财会的监督力量，同时将考核结果与部门、人员的奖惩挂钩。

　　（八）齐抓共管，构筑良好的控制环境。

　　任何一个单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，塑造出单位的文化，影响干部职工的控制意识和实施控制的自觉性。一方面，决策机构的重视和支持是严格、有效执行内部控制制度的保证。因为内部会计监督主要是衡量和评价单位内部其他管理控制的有效性的，其成效并不取决于会计本身，而是取决于决策机构对会计的利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用与否。另一方面，内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，必须配备与职务相适应的高素质人才。这就迫切需要广大财会人员加强学习，更新知识，培养相应的指挥和协调能力，使内控制度能够更好地、更全面地贯彻落实。

　　五、结论

　　我市行政事业单位内部会计控制制度基本健全，当然部分制度还有待完整；执行情况良莠不齐，一些突出现象上面已陈述。这些问题需引起政府足够地重视，政府应当通过相关法规，进一步强化各行政事业单位内控制度的意识，使我市各行政事业单位财务核算更加有序，更加健康，对我市经济发展作出长足贡献。

　　政府部门规范行政事业单位内控制度时，应注重行政事业单位内控制度自身的特点，做到规范有力，使各单位有章可循。

　　（一）行政事业单位内部会计控制的重点

　　归纳来说，行政事业单位的内部会计控制的重点主要包括以下三方面：货币资金、采购业务、资产管理。

　　1、货币资金的内部会计控制，从理论上分析，货币资金的内部会计控制主要从三方面入手：一是确保不相容岗位的分离。在整个货币资金的循环过程中，不相容的岗位至少有：出纳与稽核、出纳与会计档案的保管、出纳与收入、支出、费用、债权债务帐目的登记、出纳与银行对帐单的核对、出纳与收款票据的管理、付款的审批与付款的执行、支票印章的保管与支票的签发等。二是严格规定支出审批制度。必须明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。审批人应当在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。三是建立监督检查制度。明确监督检查机构或人员的职责权限，定期不定期地进行检查。

　　2、采购业务的内部会计控制。做到公开招标。

　　3、资产管理的内部会计控制。行政事业单位资产管理是为了使单位所拥有的资产能发挥其应有的使用效率，保证单位各项工作的正常开展，防止资产的非正常流失。

　　（二）行政事业单位会计控制体系的具体措施

　　1、预算控制体系方面。随着预算管理制度改革的深化，建立规范、透明的预算编制运行机制，提高了预算资金的使用效益。预算单位要适应预算改革的需要，做好编制预算的预测工作，实事求是地编报预算，在预算执行过程中，要严格按照批准的预算内容和计划开展各项工作。尤其是对专项资金的预算编制，要提早开展项目研究、论证和立项报批工作，做好各项基础工作，尽量把预算编制准确，在项目执行过程中，确需发生变化，也要按照相关程序报经有关部门批准后，才能变更执行。

　　2、内部管理体系方面。预算单位根据国家会计法律、法规和制度的规定，结合业务管理的特点和财政改革的需要，建立健全单位内部会计管理制度和财务管理制度。

　　从会计人员岗位责任、预算的执行和控制、账务处理程序、内部牵制、内部集核、收支审批等方面加以明确，并将各部门、各岗位对制度的执行情况纳入统一考核，倡导合理、合法使用财政性资金，形成各负其责、层层管理、相互监督的管理机制，提高财政资金的使用效率。

　　3、资金内部控制方面。财政改革过程中，行政事业单位的资金审批程序和使用发生了变化，资金的控制和管理成为内部控制的重要环节，预算单位一方面要按程序办事、确保资金安全，另一方面又要保障机构的正常运转和业务工作的开展。单位领导和财务人员要认真领会财政体制改革的重要意义和操作程序，积极配合财政部门深化财政改革，就国库管理制度改革中财政直接支付和授权支付资金的申请以及使用制定管理制度并认真执行，合理授权，确保未纳入国库单一帐户管理的专项资金的安全。

　　4、舞弊行为控制方面。预算单位要增强法制意识，严格按照制度办事，控制集体舞弊行为的发生。着重抓好专项资金的使用和管理、财政授权支付资金的管理，财政资金使用效率低下、套取财政资金、挪用专项资金、挪用专项资金、随意更改预算以及占有、破坏集体资产以及不按照财政体制改革的要求申请使用财政性资金等问题要加以解决。

　　5、资金效益追踪方面。适应财政资金绩效评价体系的要求，建立预算单位绩效追踪办法，尤其是对专项资金的使用效率进行评价，将成本-效益的分析方法应用与决策之中，寻求在投资决策上以最小的成本获得绩效目标最大的效益，提高资金分配的合理性和效率性。年初根据预算指标和目的下达绩效任务，年终考核项目执行情况，形成年度绩效考核和责任报告，对绩效好的部门给与奖励，对完不成指标的部门给予惩罚。