清末筹建审计院与审计体制的改良

一、清末筹建审计院的历史背景

预备仿行立宪从裁定官制入手 , 重点是编制中央及地方官制。在中央官制的编制中 , 筹建审计院终于被提上日程。筹建审计院的原因主要是从清理财政的角度考虑的。光绪三十三年 (公元1907年) 四月二十二日 , 出使奥国大臣李经迈在《与学宜重普及教育 , 理财宜由调查入手》的奏折中提到:“当此百废具举 , 筹款维艰之日 , 财政一事 , 尤为当务之急 , 第非将全国财政赋税出入细为调查 , 必且无从措手。比年以来 , 内外财政日形困敝 , 若不及早清厘 , 必有不复能支之一日。 ” [1 ] (P201)这就指出了自庚子之役签订《辛丑条约》而须支付的巨额赔款 , 加上以往连年的对外战争及对内镇压 , 使得本来财力即将枯竭的清朝财政更加雪上加霜 , 为了预备立宪能够顺利进行 , 清理财政显得极其重要。至于清理财政的具体方法 , 翰林院庶吉士高桂馨于光绪三十三年七月十七日《建言与学、理财、练兵三事》的奏折中提出: “基础既立 , 遂详细目 , 有户籍法以稽户口 , 有登记法以稽财产 , 有统计学以综核全体。然后定币制以权衡轻重 , 设银行调剂盈虚 , 有上下议会为之监督 , 有会计检查以稽其出入。 ” “故法律、政治均与理财互有关系 , 否则既无国会监督 , 又无会计检本 论文 出自 无忧论文网查 , 与一理财之政 , 实多开一中饱之门 , 上下暌隔 , 民怀疑二 , 此内外所以同苦筹款之无术 , 惟相务为因循粉饰而已。 ” [1 ] (P221 - 222)在这里 , 明确提出应设立会计检查机构 (审计机构) 来行使控制、管理财政之职权 , 以达到清理财政 , 加强财政监督的目的。此外 , 晚清各级官员贪污成风也是筹建审计院的重要原因之一。贪污受贿是晚清官场无所不在的风气 , 包括京官、地方官在内的各级官吏很少例外。如“平日官场之坏 , 一衣服、一酒席足破中人之产 , 而且牌风之炽 , 不可思拟 , 至有以牌局邀结上官者 , 无非冀得优缺 , 即可遽获钜资 , 固官场流品之杂 , 亦督抚司道考察无法 , 未能整躬率属也。 ” [1 ] (P192)官场普遍贪污的主要原因之一就是缺乏自上而下、有效严格的监督机制 , 御史赵炳麟就曾提出: “古之惩贪严 , 故贪吏少 , 今之惩贪宽 , 故贪吏多。……近日待臣下过厚 , 贪墨被劾者 , 轻则革职 , 重则戍边。而囊橐充盈 , 神通广大 , 革职者加倍捐复 , 或贿疆臣以保用 , 戍边者捐交台费 , 或赂大吏以奏留。甚有拥巨赀 , 结外人 , 逍遥沪汉 , 虽去一官 , 获利千倍 , 何怪宦场如垄断哉。 ” [1 ] (P127)由此可见 , 要想继续维持统治 , 保证预备立宪能够顺利进行 , 就必须建立起有效的监督机制 , 其中自然包括审计院的创建。基于上述清政府面临内忧外患的政治、经济原因 , 审计院的筹建已经刻不容缓 , 势在必行。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、清廷设置审计院的基本设想br />
既然已经明确了创建审计院的必要性 , 那么 , 应该按照怎样的审计体制创建审计院 ? 围绕着这个重大问题 , 许多大臣上书清廷 , 在借鉴日本及欧美的政治体制基础上 , 提出了对审计机构及其职责的设想和意见。出使各国考察政治大臣、礼部尚书戴鸿慈 , 出使各国考察政治大臣、闽浙总督端方 , 于光绪三十二年 (公元 1906年) 七月初六日《请改定全国官制以为立宪预备》的奏折中 , 率先提出按照普鲁士、日本的政治体制模式 , 设置独立的审计机构:有宜于内阁之外增置而别为独立机关者: 一曰会计检查院 , 考各国财务行政 , 均操之户部大臣 , 而监督之者则为国会及会计检查院。凡国库金之出入 , 会计员之决算报告 , 均须经本院判决 , 当者认可 , 不当者使之辨正 , 仍不改 , 则一面奏陈君主 , 一面牒告长官 , 加以处分。此院之职务 , 殆与司法裁判同为独立之性质 , 故能破除一切弊端。中国户部徒掌本部收支 , 而各部岁计出入之当否 , 户部无从过问 , 各省奏销则凡外销一项 , 亦皆无从稽核 , 是全国财政无一监督之机关也。查普鲁士于未立宪法之先 , 即有会计检查院。日本于明治初年 , 亦就大藏省先设检查局 , 嗣因未能独立 , 效力颇少 , 乃离政府而直隶君主 , 监督之权遂由此而扩大。今宜仿普、日之制 , 特置会计检察院 , 设正卿、少卿各一人 , 凡关于检查会计之事 , 各地方行政官皆受其监督指挥。其官吏等于司法裁判 , 非经惩戒裁判所判决者 , 不受别项惩罚 , 然后机关始称完备。 [1 ] (P373 - 374)作为出使各国考察大臣 , 戴鸿慈、端方对设立审计院的设想可以算是较早和较为先进的。比如他们注意到了会计检查院的独立性 , 赋予其相当的权力直接审计中央和地方政府的财政收支 , 同时考虑到了会计检查人员的独立性。但是 ,这一设想也有不足之处 , 主要是对会计检查院级别、规格的设置较低 , 院长官仅为“正卿” , 最高只相当于六部的侍郎 ,这样就无法充分保证其审计监督的权力。光绪三十二年七月二十八日 , 出使德国大臣杨晟在《条陈官制大纲折》中 , 突出强调了审计机关独立于政府之外的重要性:有检定出纳之官 , 如各国所谓会计检查院者。夫内外百司莫不有会计出入之事 , 政府监督势难遍及 , 且以行政官自相检查 , 亦恐流于瞻徇 , 故必有一司独立于政府之外以检定之。况各国国会有担负财政之责 , 即有监督财政之权 , 今国会未开 , 不能不有一钩考之地以求整顿之法 , 盖举通国之盈虚 , 筹全局之大计 , 理财行政官有不能顾及不能合一者矣。此其应特设者。 [1 ] (P402)监察御史赵炳麟于光绪三十三年七月初三日《组织内阁宜明定责任制度 , 确立监督机关 , 以杜专权流弊》的奏折中 , 提出:审计院及行政裁判院宜同时设立。君民所以实握督责之机关者 , 曰检查岁用 , 曰行政诉讼。审计院不立 , 则行政官之岁入、岁出 , 借贷国债 , 皆无人过问 , 而财政上之责任弛矣。…… 欲行责任制度 , 必立监督机关 , 宜照光绪三十二年编定官制原案 , 将审计院及行政裁判院同时设立 , 而实行其职务 , 一以坚国民之信服 , 一以制行政之专横 , 庶责任机关较为完备。 [1 ] (P512 - 513)在这里 , 赵炳麟正式把审计机关的名称称作审计院 , 并明确指出了审计院对全国财政的检查、监督职能。出使美、 墨、 秘、 古国大臣张荫棠 ,在宣统三年(公元 1911年)二月二十日 《陈设责任内阁、 裁巡抚等六项文职官制》 的奏折里 ,对审计机构长官的权力、 任职年限等提出设想:宜设不隶内阁之大审及会计检察两院 , 以完司法之独立 , 重财政之考核也。……设会计检查院以稽核全国财政 ,院长由内阁大臣会奏任 , 但任职以后独立行事 , 不受内阁管辖。凡司大审院及会计检查院职者 , 在各国多为永任官 , 非犯罪恶不罢职 , 此制必须酌行 , 而后法权常伸 , 而财政不紊矣。 [1 ] (P551)独立性是审计机构最重要的组织原则。以上大臣的设想中 , 无一例外地提到了审计院独立于政府之外的作法 , 有些还注意到了保证审计机关人员的独立问题 , 这说明他们都十分注重审计机构的独立性 , 掌握了审计体制建立的关键之处。但是 , 几乎所有关于审计体制设想的提出均出自出国考察政治大臣 , 而大多数官员在上书清廷陈述对预备立宪改革的建议中都未能提到审计体制的设想 , 足以看出清政府对近代先进的审计体制还缺乏足够的认识和了解 , 因此 , 建立较为完善的近代审计体制的步伐更加艰难。

三、清末审计院设置机构及其职责

光绪三十二年 (公元 1906 年) 九月十六日 , 庆亲王奕、大学士孙家鼐等在《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中 , 正式提请清廷仿照国外先进的政治体制 , 设立独立于内阁之外的审计机构: “犹虑其 (指内阁 , 作者按) 权之太重也 , 则有集贤院以备咨询 , 有资政院以持公论 , 有都察院以任弹劾 , 有审计院以查滥费 , 有行政裁判院以待控诉。凡此五院 , 直隶朝廷 , 不为内阁所节制 , 而转足以监内阁 , 皆所以巩固大权 , 预防流弊” 。 [1 ] (P469)九月二十日 , 光绪帝在《裁定奕　等核拟中央各衙门官制谕》中 , 正式批准设立审计院:“其应行增设者 , 资政院为博采群言 , 审计院为严查经费 , 均着以次设立” 。 [1 ] (P471)光绪三十四年 (公元1908年) 八月一日 , 光绪帝在《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》中 , 批准了宪政编查馆、资政院进呈的《宪法大纲暨议院法、选举法要领及逐年筹备事宜折》 , 计划用九年的时间完成预备立宪事宜 , 在预备立宪完成事宜的第八年 (即公元1915年) ,“设立审计院。会议政务处、宪政编查馆同办” [1 ] (P66), 首次明确了审计院成立的时间 , 并将筹建审计院的责任落实到具体部门。宣统二年(公元1910年) , 清政府对上述逐年筹备预备立宪事宜的计划进行了修正 , 将审计院的设立时间提前 , 确定在“宣统四年…… 设立审计院” [2 ] (卷399), 即公元 1912 年 , 这样比原计划提前了三年。筹建中的审计院其组织机构设置及职责范围如下:11在中央设置审计院 , 全权负责国家审计事宜 , 执掌检核中央及地方各级官署出入款项的报销 , 审核一切财政收支款项 , 查明虚实。从组织隶属关系上看 , 审计院独立于行政执行系统 , 与内阁平行 , 直接向皇帝负责。此外 , 都察院仍负责财计监察方面的工作 , 同审计院之间存在着监督制约的关系 (此前审计事宜隶属于都察院) 。21审计院设正使一人 (从一品) , 副使一人 (正三品) ,正、副使为常任官员 , 均由皇帝直接任命。下设掌佥事六人(正四品) , 佥事三十六人 (正五品) , 任期为十年一届 , 由审计本 论文 出自 无忧论文网院正、副使推荐 , 皇帝或内阁批准。另设一、
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、三等书记官 (分别为从五品、从六品、从七品) 及录事 (八九品) 各若干人 , 其中书记官的选任由审计院奏请补选 , 录事由审计院直接委用。正使为全院之长官 , 主管本院事务 , 遇有重大事项应会同副使商议奏报 , 并得自请入对。副使协助正使处理院务 , 监督本院各官员 , 遇有正使出缺 , 由副使代理。掌佥事具体负责各司事务 , 佥事负责具体审查业务 , 其审查范围主要包括: 奉特旨进行专项审计; 定期审查勾销由度支部汇集转呈的内阁、各院、各部所辖钱物出纳账籍; 对官民检举指控的不实之报销款项进行不定期的审计。书记官根据正、副使之命 , 处理本院庶务 , 并兼助理 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一司事务。录事配备于各司 , 负责缮写起草文书 , 处理本司庶务。31审计院下设六司 , 其具体职掌如下: 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一司 , 执掌拟办奏咨稿件 , 各项章程表式 , 并收发电文 , 经管本院财务收支等事项; 第二司 , 执掌检查陆海军部所管用款项的报销;第三司 , 执掌检查民政部、学部、农工商部所管用款项的报销; 第四司 , 执掌检查财政部、法部、吏部所管用款项的报销; 第五司 , 执掌检查外务部、交通部、理藩部所管用款项的报销; 第六司 , 执掌检查内阁及各院用款的报销。会议政务处与宪政编查馆在筹办成立审计院的事务中 ,起草了《审计院官制草案》 (以下简称《草案》 ) , 其基本内容除了以上有关审计院的机构、官员设置及其职责之外 , 还包括以下重要内容:审计议决与报告。审计院对于所审各项报销账目的结论 , 以会议形式议定。 《草案》规定 , 根据不同层次及情节的事件 , 设院会议和司会议两种会议形式。院会议 , 由正使任议长 , 副使任副议长 , 负责重大事件的议决; 司会议 , 由各司掌佥事任议长 , 处理一般事件的议决。会议决议均采取少数服从多数的原则规定。若赞成与反对人数相同 , 则由议长决断。应由会议议决的事项主要有三类: (1) 本院具奏、复奏事件; (2) 拟定检查章程 , 颁行报销款式及咨查案件;(3) 其他由正使交由院会议议决的事项。并规定 , 审计院把一年检查的审计成果 , 在年终按时向皇帝汇奏。审计人员权限。审计院在审查各项报销账目时 , 如认为全部正确无误 , 查无不合者 , 则由审计官员出具核销批文 ,下发该衙门钱物出纳官员; 如查有遗漏、重复、谬误以及其余可疑情节者 , 应酌情确定期限 , 通知各该衙门转交收支官 , 分别查明指正 , 并将账目单据一并移送审计院备核 , 情节严重者 , 应奏明朝廷委派佥事彻底检查; 对于已由各该衙门收支官吏更正的账目 , 如仍有不真实、不详尽之处 , 或由佥事查证落实后 , 确实有欺诈舞弊之情节 , 应将该衙门收支官 , 依情节之轻重 , 奏咨有关机关 , 并给以严厉惩处。审计人员组织管理。 《草案》规定 , 审计院佥事以上各官均不得兼任其他官职 , 亦不得担任资政院参议员; 掌佥事、佥事以上官员 , 以在任十年为俸满 , 才可调任其他衙门供职 , 如在其任内成绩卓著者 , 由正使出具评语奏请加俸晋职; 佥事以上各官 , 非犯刑律及处分则例者 , 不得罢免 , 其处分办法另行定之。其他条款 , 如审计院办事章程、法规的拟定、批准 , 实施程序等规定。 [3 ] (P7 - 11)以上有关审计院的制度、规章以及组织机构设置情况 ,仅仅作为一种构想 , 并未得到付诸实施的机会。1911 年辛亥革命推翻了清朝的封建专制统治 , 清王朝于 1912 年 2 月 12日寿终正寝 , 筹建中的审计院最终落得胎死腹中的命运。

四、审计院设置的审计思想

从筹建审计院到《审计院官制草案》的制订 , 其中所体现出的审计思想具有一定的改良倾向:11借鉴我国古代经济监督制度 , 尤其是宋朝的审计制度 , 重提“审计”用语来命名审计机构。使用“审计”一词命名审计机构始于北宋“元丰改制”时期。元丰三年 (公元1080年) , 宋神宗改革官制 , 创建“审计司” , 专管审查太府寺粮物出纳账籍 , 属于专职审查财物出纳的内部审计机构 ,“审计司”的设置标志着我国用“审计”一词命名的审计机构的产生 , 这是宋代对我国审计建设的重大贡献。清末审计院的命名 , 溯其渊源 , 就来自于此。21借鉴国外经济监督的成功经验 , 参照国外审计体制模式 , 尤其是日本的审计体制 , 用以创建审计院的组织机构。在关于审计体制的构想中 , 就有大臣提出依据欧美与日本的政治体制来设置审计机构; 从审计院的组织隶属关系来看 ,审计院独立于行政执行系统 , 与内阁平行 , 直接向最高统治者负责 , 这种建制与日本检查院的审计组织格局十分类似。31明确了审计体制为独立于政务机关之外的专门审计机构 , 突出了审计机构的独立性原则。审计院直接向皇帝负责 , 直属于清廷 , 不受内阁节制; 审计院正使、副使的任命权直隶于皇帝 , 并赋予其相当的权力对中央及地方各官署的财务出纳、经费收支进行定期或不定期的审计; 每届年终 ,审计院将审计结果直接向皇帝奏报; 审计院人员除非触犯刑律不得罢官等规定都充分体现了审计机构及其人员的独立性。41《审计院官制草案》是我国 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部审计专业法规。它详细制订了审计院的组织机构及内部人员设置 , 此外还规定了审计机构及人员的职责范围、审计权限、工作程序、审计处理办法、对内部人员的组织管理等 , 为审计院的组织机构设置及今后的审计工作提供了重要的依据和保证。综观晚清筹建审计院始末 , 我们可以看出 , 清廷在借鉴国外先进审计体制和我国宋朝审计机构命名的基础上通过引进和继承设置的审计院 , 确是对我国封建社会中旧有的审计制度的一种积极的改良和创新。尽管在魏晋南北朝时期就已出现了专门的独立于财计部门的审计机构 , 但是当时的审计制度一直是作为财计制度和监察制度的一部分 , 混合于整个国家制度之中 , 并没有以独立的形象存在于社会。而清末的审计院作为独立的审计机构 , 与内阁平行 , 直接向皇帝负责 , 对审计院的组织设置及其官员的权限、管理规定 , 特别是审计官员不得兼职和除非触犯刑律不得随意去官、调离 , 都充分明确了审计机构的独立性 , 保证了审计工作的正常、有效开展。这是在审计机构设置及其权限的独立性原则方面的改良。在审计发展史上 , 审计法规是审计建设的一个重要内容 , 它集中反映了我国审计的主要特征 , 具有重大的意义。清末制订的《审计院官制草案》在一定程度上体现了近代先进审计制度的特点 , 是对我国审计制度的有益探索。例如 ,规定审计议决采取合议制的形式 ,本 论文 出自 无忧论文网 避免长官意志; 审计机关对审计的违法官员 , 有奏咨惩处的建议权等等。这是在审计法规建设方面的改良。尽管审计院由于清朝统治的结束最终并未正式成立 , 有关审计法规最后也未付诸实施 , 但筹建中的审计院以及起草的《审计院官制草案》的出现 , 标志着我国近代国家审计的产生 , 也标志着我国审计体制引进国外先进的近代国家审计体制进行改良的重要开端。一定历史阶段的社会经济条件 ,从客观上规定和影响着审计的发展水平 , 处于封建社会末期 , 清末的审计院及其官制草案虽然面临流产的结局 , 却为即将到来的民国时期的国家审计奠定了良好的基础 , 对民国时期国家审计的全面发展产生了重要影响 , 同时 , 对当今的国家审计也起到了间接的借鉴作用。

参考文献:
[1 ] 故宫博物院明清档案部. 清末筹备立宪档案史料 (上、下册)[M] . 北京: 中华书局, 1979.
[2 ] 清朝续文献通考 [M] . 杭州: 浙江古籍出版社, 2000.
[3 ] 刘陶福. 审计正要 [M] . 台北: 三民书局, 1978.