1 我国历次政府改革的内容及阶段性特征梳理
自改革开放以来,随着从计划经济到市场经济的全面转型,以及社会主义市场经济体制的不断发展完善,我国的政府改革也历经了数个阶段,在不同的历史时期呈现出不同的特征。
我国政府改革历程:见表1。
围绕着建立适应中国社会主义市场经济体制发展要求的政府体制,我国已经进行了五次政府改革,十七大以后,新一轮的政府改革又开始了。经过历次政府改革,我国政府在职能的转变、机构重设、结构优化、人员精简、政风建设、乡镇改革及城乡一体化改革等方面都取得了显著的成效。
然而,不难看出,我国的政府改革很大程度上都是从政府自身的结构因素上启动的(政府机构与人员的精简、行政区划的改变、行政运作的改进、行政职能的重新设计等方面)。这是是很长一段时间以来我国政府改革的基本模式。这是一种单边改革,即这种改革在空间上仅仅局限在政府的组织与组织职能上面,在时限上仅仅局限在政府职能与社会需求不太符合的时候。虽然它能够优化构成政府内部各要素的结构方式,促使政府组织结构的完善,能够强调政府改革在整个改革布局中的重大作用,凸显了政府改革必备的相关条件,能够为政府改革营造氛围。但是,有效的政府改革从来都只能在与政府相关的社会政治建构之间展开,这样才足以收到预期的改革效应,而不至于将政府改革窒息在政府运转的狭小空间之内。因此,单边的政府改革总是修补性的、滞后性的,也是难以真正奏效的。
2 进一步完善我国政府改革
2.1 边际互动的政府改革
它指的是基于国家权力的整体结构综合考量基础上的政府权力结构改善与政府职能改进。这一政府改革思路,不是将政府从综合的国家权力体系中抽象出来,作为单独对待的权力机制,对其加以要素性的改进,并试图就此提升政府的结构合理性程度与效能水平,而是将政府权力体系放置到整个国家权力体系中加以衡量。
要理顺关系,科学合理地界定行政职能,要正确界定党政关系(如何划分、定位、互动、推进)、政府与社会、政府与市场、政府与公民个人之间的关系;明确不同层级政府之间职责功能的重点与关系、权力范围与任务,尤其是要明确地方政府定位;鼓励第三部门与公众的参与。
2.2 真正树立法制在政府改革中的权威,完善监督机制
法制的严重缺位,会直接影响了法制作用的发挥,使得政府行为随意性、主观性程度增大,会导致改革中人为因素的加大,为“人治”提供了可能。从长远看,我国的政府改革如果没有法制的跟进,那么政府管理的规范化、科学化、民主化都将是一纸空谈。
政府要有明确的守法观念,这不仅仅是依靠政府的自觉行动,还必须要有外在的审查和监督机制。完善的监督机制应包括内部监督和外部监督。其中,纪检监察、审计、统计等监督属于组织内部的监督,社会组织、民间团体、新闻媒介和普通公民的监督属于外部公众监督。要大力强化外部监督。在实际操作中,监督和被监督方往往在力量上呈现不对称,监督软弱,其效力往往取决于被监督方的主动接受。因此,监督制度的完善,关键是需要进行政治体制改革,给监督方以力量。
2.3 政府改革要高度重视制度设计和整体设计
制度具备引导和规制的双重作用,制度设计能够为政府改革提供内部动力。完备的制度是政府改革的重要依据和动力来源,更是改革取得成效的基本途径。 我们一方面要通过制度设计,对未来政府管理的模式、运行机制等根本性问题,形成目标共识;另一方面,还要对政府改革、事业单位改革,政府对民间组织的管理,政府与社会公众的互动等,进行整体设计,注重综合配套改革。
健全以行政首长为重点的行政问责制度,问责本身有很大的随意性和人为色彩,缺乏责任的细则,责任本身没有细分、比较模糊,也缺乏具体的考核机制和程序。要明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,从而提高政府执行力和公信力。
完善行政审批制度,将许可与责任挂钩,建立听证制度,从源头上杜绝腐败。
2.4 “整体政府”模式与中国国情相结合
“整体政府”意味着在公共政策与公共服务的过程中,要采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术,促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门)在共同的管理活动中协调一致,达到功能整合、有效利用稀缺资源、为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。
当前,我国政府机构数量仍然较多,部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的现象严重,政府服务质量不高,公众对政府的信心不足,公信力较低。通过“整体政府”整合机构的做法,围绕政府职能定位对现有部门的职能进行解析,根据职能同类、便于协调、运行高效的原则对部门进行优化组合—“大部制改革”。把相同或相近的政府职能进行整合、归并,综合设置政府机构,健全部门间协调配合机制,在职能行使程序上,统一行使决策和监督职能,分类行使执行职能。对政府组织外部各公共服务主体运用跨部门和机构协作的方式与方法进行整合。力求在政府组织、企业组织、非营利组织及广大民众之间建立良性互动的协调配合机制。建立和谐的行政文化,形成良好的氛围。
2.5 扩大公民参与,注重沟通,构建透明政府
要进一步确立公众的主体地位,建立政府、媒体、公众之间的沟通互动机制,构建平台,推行电子政务,实现政务公开。公民参与有助于建设阳光透明的政府,公众的声音进入政治议程能够使政府公共政策真正代表公平、公正、正义,代表最广大人民的利益,能够使政府更好的服务于大众从而提高政府的公信力。
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