政府投资项目管理的激励机制设计

本文是广西区哲学社会科学“十一五”规划课题“西部地区政府投资项目管理优化研究”的阶段性研究成果。项目批准号：06FJY005。
　　一、委托代理与激励
　　在现代经济社会里，普遍存在着委托代理关系。契约经济学认为，只要在建立或签订某种合同前后，市场参加者双方所掌握的信息不对称， 这种经济关系都可以被认为属于委托人—代理人关系。而由于有限理性和信息不对称， 代理人就有可能利用自己的信息优势，通过降低努力或采取机会主义行为来获取自身利益最大化。由于信息的不对称，就会产生委托代理问题，即代理人采取与委托人利益与目标不一致的行动并将损失转嫁给委托人。委托代理问题的解决主要依靠有效的激励机制。
　　在政府投资项目管理尤其是代建制管理模式下，存在着十分典型的委托代理关系。如果没有有效的激励机制，代建制的制度设计就很可能达不到最初的目的，甚至导致失败。
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、政府投资项目管理中的委托代理关系的特点及激励难点br />　　虽然政府投资项目管理存在着典型的委托代理关系，但从已有的研究成果（唐秋凤，2008）分析可以得知，政府投资项目管理中的委托代理关系却既不同于制度经济学意义上的标准委托代理关系，又不同于普通的行政式委托代理关系，而有着自己突出的特点。这些特点决定了政府投资项目管理中的激励机制设计与其他管理激励机制设计要有所区别。
　　(一)委托代理关系的多层次性和多链条性
　　无论从纵向委托代理关系来看，从横向委托代理关系来看，政府投资项目的管理都涉及众多的部门和单位，既有国家管理机关如发改委、投资主管部门、资金划拨监督部门、审计机构等，又有企业类如项目管理公司、勘察设计院、施工企业、监理公司等等。这种多层次、长链条的委托代理关系大大增加了管理的复杂性，很容易导致各级委托代理人权利、责任、义务不对等， 弱化了代理理关系中所应有的激励约束效应和监督效果。
　　(二)委托代理关系性质的双重性
　　在我国政府投资项目管理中的委托代理关系中，既存在着行政式的非标准委托代理关系，又有着标准的委托代理关系。即既有行政式的委托代理关系，又有企业式的委托代理关系。在建立了专门代建管理机构的省份，代建机构本身是政府管理部门，其不具有分享剩余索取权的资格，即使是个体，政府工作人员也不允许获得经济剩余的激励。代建合作方之间签订的合同既有双方合同，又有三方合同。因此在制定激励条款的时候，就不能采取经济学意义上的某些激励措施，要充分考虑到这种双重特质。
　　(三) 必须考虑效用目标的

多元化
　　政府投资项目的建设涉及政府有关单位、代建机构、具体施工设计单位等等，它们的效用目标有可能是单一的是利益目标、声誉目标、权力目标甚至政治目标，也有可能是这些目标的某种组合。而代建机构在有的地方属于政府机构，有的地方是事业法人，有的地方是企业。因此，在进行激励设计时，需要根据项目的性质和具体情况进行不同的细分，并按层次按单位进行考虑。
　　通过上面的分析，我们知道政府投资项目管理中既有标准的委托代理关系，又有非标准的委托代理关系；既存在追求经济利益的目标，又存在政治目标、权力目标和声誉目标。这些表现导致政府投资项目管理中的委托代理关系有着不同于普通委托代理关系的特点，也导致了政府投资项目管理的复杂性远远超过了普通的委托代理关系。
　　三、政府投资项目管理激励机制的设计
　　(一)代建单位的绩效评价机制
　　激励机制建立的前提是合理的评价机制，无论是一个机构还是员工个人，只有在做出正确的业绩评价的基础上才能进行有效地激励。
　　对于实施代建管理的项目，绩效评价机制的建立可以分为三大程序：首先需要对代建单位的绩效进行分解，即将绩效评价内容细化成多层次的单项指标，在此过程中，按照重要程度对代建单位不同方面的绩效赋予指标权重，同时定义代建单位具体行为、活动以及结果在每个单项绩效中的标准或要求，以实现评价内容的具体化。其次，在掌握代建单位具体的行为表现或单一结果后，以一定的方法和程序对代建单位的各单项绩效进行分值量化，并按低层级指标分值向高级指标分值合成的过程，对代建单位的总体绩效进行评定，以实现绩效评价的定量化。最后，政府委托方要配套建立绩效评价方法体系和绩效评价的组织实施制度，以将绩效评价机制制度化。其中绩效评价方法体系具体包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等;绩效评价的组织实施制度具体包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。
　　政府投资项目的绩效考评的难点在于不可能设定一个标准的范本。因为建设项目具有单件性的特点，每一个项目都与项目所在地的地质地貌、施工环境有密切关系，设计的变更有时也在所难免，从而导致投资额的变动。因此需要结合项目的具体情况作出适当的调整。
　　(二)报酬激励机制
　　在西部政府非经营性投资项目管理中，存在政府机构代建和公司代建两种情况，经济报酬激励主要适用于公司代建型项目管理。此外，在实行传统项目管理的某些环节，如建设单位与施工企业之间，项目管理公司与具体施工单位之间，也存在类似企业间的委托代理关系。作为对企业的激励，与业绩挂钩的经济报酬激励可以起到良好的作用。在西部地区各地有关管理办法中，对代建单位制定了相应的奖惩措施，有的有比较详细的规定，比如广西在《广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法（试行）》的第三十三条规定“因代建单位加强管理而使工程造价低于项目预算的，其结余的政府投资资金，30％留作代建单位收入，20％留给使用单位，用于项目的维护，50％上交自治区财政。”有的虽然有奖励措施，但规定比较笼统，如重庆市政府在《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》第十六条中，对费用做出规定“建设管理代理费由项目单位按照代理合同的约定支付。代理费经财政部门和发展计划行政主管部门审定后计入项目总投资。代理机构完成建设管理，工期提前、质量优良的，项目单位按合同约定给予奖励；超出项目概算或质量不合格的，按合同约定承担违约赔偿责任。”