关于建立与完善国有资本经营预算的几点建议

一、国有资本经营预算的内涵
　　国有资本预算包括国有资本变现预算与国有资本经营预算两部分。其中，国有资本变现预算是5至10年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期预算要服从中长期预算。 国有资本经营预算，是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得的国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。 国有资本经营预算的建立依据是国家的双重身份（企业所有者与强制性机构）之一的企业所有者身份，基于产权关系，企业所有者理应享有经营收益，并有自主支配、使用的权利。同时，国家作为强制性机构拥有政治权利，应当合理安排收入与支出，实现国家利益、全民利益的最大化。
　　
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、我国国有资本经营预算制度的建立历程
　　1993年党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时首次明确提出要“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1994年通过的《预算法》规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年1月1日《预算法》正式实施，复式预算取得法律地位。同年通过了《预算法实施条例》，规定各级政府复式预算，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，进一步明确了国有资产经营预算将作为我国复式预算的一个独立部分而建立。1998年财政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共预算、资本金预算和社会保障预算制度”，“国有资本金预算”的提法代替了“国有资产经营预算”。2002年十六大决定建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。2003年设立国有资产监督管理委员会。2004年起北京、上海地方国资委试行当地的国有资本经营预算制度。2006年末财政部部长金人庆在全国财政工作会议指出： 2007年中央财政将选择中央直管企业和烟草行业企业，开展编制国有资本经营预算试点，地方财政也要积极开展试点。2007年国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，规定当年开始进行试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益，中央本级国有资本经营预算于2008年起正式实施，这标志着我国国有资本经营预算制度的正式建立。
　　中国国企最初实行的是统收统支、利润全部上缴的调配政策。1994年我国开展分税制改革，考虑到当时企业沉重的社会包袱，暂停向国企征缴利润，国企保留了全部税后利润，这样的优惠政策长达13年。至2007年国有资本经营预算开始试点工作，国有资本经营预算在全国稳步推展开来，我国国企结束了“只吃请，不埋单”的历史。自2007年期，中央国有资本经营预算实行范围不断扩大：2007年底财政部发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定试点范围为117家国资委监管企业；2008年中国烟草总公司纳入试行范围；2009年中国邮政集团公司纳入试行范围；2010年起教育部、文化部、农业部等部委所属652家企业纳入预算范围； 2012年2月财政部发文继续扩大中央国有资本经营预算实施范围，四类企业被新划入红利上缴范围，这些企业主要集中在服务业、咨询、商贸、出版、电子、科研等领域。同时，2010年财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，规定从2011年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。
　　可见，扩大国有资本经营预算实施范围、适当提高国有资本收益收取比例，进一步建立完善的国有资本经营预算，将是近几年的工作任务之一。
　　
　　 三、关于我国现行国有资本经营预算体系的几点建议
　　我国国有资本经营预算自2007年开始试点，目前已在全国稳步推展开来，我国结束了13年国企“只吃请，不埋单”的历史。由于国有资本经营预算的建立没有国外的经验可供采纳、我国重构复式预算也正开始，因此国有资本经营预算的推广难免出现问题，通过分析笔者归纳总结了以下几点建议：
　　1、明确国有资本经营预算的编制目标
　　国有资本经营预算作为复式预算的组成部分，其编制目标应与社会发展目标对应。国家是国有企业的所有者、出资人，理应享有国有资产的收益权以及参与企业管理的权利。而我国正处于重要的转型阶段，同时面临着世界经济困境，亟须找到新的经济增长点，首要的任务是扩大内需，而居民收入是影响消费的最重要因素。通过完善国有资本经营预算制度，提高国有企业利润上缴比例，用以对社会保障的财政投入，可以提高居民消费水平。
　　而目前国有资本经营预算支出方向不明确，无法体现国企的社会责任。国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出、其他支出。其中资本性支出、费用性支出在国企内部、国企之间流动，其他支出则无具体规定。以山东省为例2008-2010年，山东省完成国有资本经营预算支出12.49亿元，其中资本性支出4.55亿元，费用性支出7.24亿元，其他支出0.7亿元，其他支出只占到了5.6%，剩下的大部分则在国企内部、国企之间流动。有学者认为，根据复式预算的收支对照原则，如果不对其他支出做出明确规定，则无法体现其严肃性，也为不同预算的相互挤占提供了可能性。但是仅在国企内部、国企之间流动的国有资本经营预算与国企服务社会的目的相背离，也与我国从大力发展经济建设、服务民生、促进社会公平正义的目标不符。笔者认为，应当提高其他支出所占比例，并且明确规定支出方向及比例，将部分国有资本经营预算用于民生问题的解决，以体现国企的社会责任、全民共享的所有权。
　　2、合理制定利润上缴比例
　　2007-2011年国有企业实现利润分别为1.62万亿元、1.18万亿元、 1.34万亿元、1.99万亿元、2.62万亿元。除了2008年受国际形势影响，有较大幅度下降外，其余年度有较大增幅。数据显示国企近几年有较好的发展，但国企同时面临着社会上对其通过市场垄断、掌控资源获利的强烈不满，要求提高利润上缴比例。但是由于我国国有企业性质不同、所享资源不同，这客观的造成了不同国企之间的不公平。因此，利润上缴比例不可一刀切，一方面要反映由于资源不同带来的影响；另一方面要保证公平，过高而不合理的上缴比例差距会打压积极性，使得盈利差的企业从盈利好的企业那里分取了过多的好处。
　　瑞典采取的是高度统一的预算管理体制，来自国有企业的财政预算收入，主要是分红和股权转让收入。其每家国有企业都有既定的分红政策，分红比例高的企业达50%，低的常年不需上缴利润。我国对利润上缴比例制定不应刻意设上下限，而应根据国企的具体受益、收益的情况科学地制定利润上缴比例。
　　3、深化国企改革，实现国有资本变现收入
　　首先，现在我国处于经济转型期，随着“后发优势”的消失，经济增长率会随着资本积累及GDP总量的增加而逐步放缓，传统依靠外需拉动的经济增长方式必被内需拉动替代。由于投资和消费是扩大内需中此消彼长的一对矛盾，因此为提升内需，要控制政府投资规模。 其次，现有国有资本经营收入的来源主要是红利上缴，面临复杂的国内外形势，大幅增长的利润已难以维持太久，国有资本经营收入也面临减少的压力。再者，事实显示，推进国有企业改革改制，国企适时退出经营性市场，可以促使企业重新焕发出新的生机与活力，实现财政优化经济结构的职能，国有资本的变现也可以优化国有资本经营预算收入支出的结构。因此，要扩大国有资本经营预算实施范围，逐步将铁道、水利等中央部门管理企业以及中科院等事业单位管理企业纳入中央国有资本经营预算范围。
　　4、硬化预算约束，加强审计监督
　　国有资本经营预算制度尚未完全构建，监管体系存在漏洞。结合当前公共预算中出现对于“三公”经费的质疑，如果已经形成既得利益群体，阻碍改革的困难将会更大，因此国有资本经营预算初步建立，应当自试行之初即严格监管、公开透明、权责明晰，一方面从外部监督入手，要敢于接受社会的检阅与批评，加强国资、财政、审计等部门之间的协调与配合，尽快制定国有资本经营预算管理的相关法规，严格对国有资产收益收缴、使用情况的审计监督，另一方面从内部监督入手，组建团队、科学编制、加强监督，以确保国有资产收益计划的有效合理执行。如果国有资本经营预算无法做到公开公正，面对社会公众日益高涨的参与国家管理的热情，也必将成为社会公众的众矢之的。