怎样加强地方性政府债务管理

导读：城市基础设施建设需要巨额资金的投入，而地方财力普遍有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的不二选择。特别是金融危机爆发后，在宽松的货币政策、拉动内需等宏观政策的支持下，地方政府债务增长较快。
地方政府债务其实是地方政府财政预算赤字的债务化。受预算管理体制的影响，地方政府债务在我国长期存在，但表现形式有较大差异，这里所指地方政府债务是指以地方政府作为实际债务偿还义务人和使用人、以直接或间接以地方财政资金作为偿还资金来源的各种借款、应付款、保证代偿责任的总称。分税制改革之初，地方政府债务主要表现为由于财力不足、事权与财权不匹配，地方政府被动负债，债务内容主要为各种欠付款。如：欠付工资、粮食挂账、村级债务等。近年来，随着经济的发展和城市化进程加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，而地方财力普遍有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的不二选择。特别是金融危机爆发后，在宽松的货币政策、拉动内需等宏观政策的支持下，地方政府债务增长较快。央行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松亦认为，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。

一、地方政府债务现状

为掌握地方债务政府规模和风险，我市组织了对地方政府债务的审计调查，调查结果表明，地方政府债务管理现状不容乐观。

1、国有独资或国有控股的融资平台是地方政府债务的主体。《预算法》规定：地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。《贷款通则》界定借款人应当是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人，地方政府不得作为银行借款主体。因此，地方政府缺少可利用的举债形式，建立企业法人性质的融资平台可以使政府债务合法化。调查显示，融资平台公司债务余额占地方政府债务余额的99%。由于政府掌握的盈利性国有资产较少，投入平台公司的资产主要为土地使用权和办公用房等费经营性资产，高估现象普遍，地方政府作为出资人实际投入资金不到位，因承担连带清偿责任，政府成为融资平台的实际债务人。

2、债务结构不合理。从债务形式看，地方政府债务的应债主体主要为银行，信贷资金比重高，债券形式的债务余额不足10%，直接融资形式利用不足。从债务期限结构看，债务余额主要为中长期贷款，尤以中期贷款为主，占总债务余额的70%以上。债务期限结构不合理造成偿还过于集中，地方财力不堪重负。据测算，以2009年地方一般预算收入为基础，近五年被调查单位地方政府偿还本息金额分别占一般预算收入的26.1%、52.1%、82.04%、40.37%和98.7%，超过地方财力增长速度。

3、偿还风险大，危及经济安全。以2009年为例，被调查单位的地方政府债务余额占当地同期地区生产总值17.18%、占当期可用财力的124.23%，当期应还本付息额占当地当期可用财力12.81%，分别是危险债务标准指标的3.44倍、6.21倍和2.56倍。过度举债造成的危害是：一是整体上降低了经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担。二是恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。三是影响中央政府的宏观调控能力。由于融资平台公司偿债资金依赖于地方可用财力或再融资能力，地方政府可用财力中政府性基金收入是偿债资金的主要来源，所以沉重的债务负担将刺激地方政府追求扩大土地出让和举债规模，推高土地出让价格。因此，宏观经济调控政策有可能陷入两难选择：扩张则经济过热，房价高涨，形成泡沫，影响民生；紧缩则造成地方政府资金链断裂，金融机构不良资产率上升，金融风险积聚，在建工程停工或因后续资金不足而无法投入使用，不能产生应有的经济和社会效益。

4、债务资金使用效率不高。作为应对金融危机的主要手段，宽松的货币政策和积极的财政政策是各国宏观经济政策的共同取向，公布数字表明2009年我国信贷规模达9.6万亿。在此背景下，地方政府举债所有举债冲动很容易得以实现。但有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，造成资金暂时闲置。有些地方政府甚至因担心宏观经济政策调整而不计成本，盲目扩大举债规模，资金沉淀现象普遍。据调查，2009年末地方融资平台账面货币资金余额占债务余额30%左右，降低了资金使用效率，提高了资金使用成本。

5、债务资金不纳入预算管理，损害地方政府预算完整性。由于现行预算法律制度禁止地方政府直接举债，地方政府债务用于建设的大量债务资金未纳入预算管理，游离于预算之外，地方政府预算不能反映财政的实际收支活动和对社会资源的分配作用，预算约束软化，大量财政收支也脱离了现有预算预算监督体系的监督。同时，财政作为实际债务承担人频繁调度债务资金也违反了现行金融法律制度。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、完善地方政府债务管理的政策取向br />
城市化进程中地方政府通过举债筹集建设资金是发达国家的普遍经验，无论是联邦制的美国、澳大利亚还是单一制的日本、法国都有成功的经验。从审计调查看，债务资金推动了城市道路和污水管网建设，对改善区域投资环境、加快区域经济发展发挥了重要作用。在中央转移支付还不完善的情况下，利用债务资金也是加快落后地区发展、消除城乡差别和区域经济发展失衡的必然选择。当前亟待解决的是建立地方政府债务法律制度和风险预警体系，加强对地方政府债务筹集、使用和偿还的管理。

1．完善地方债务法律、制度体系。一是确立地方政府举债投入城市基础设施建设的法律地位是加强地方政府债务管理的当务之急。允许地方政府举债建设既有国外成功的经验，也是经济发展的现实需要。即使在发达地区，仅仅依靠地方财力进行重大基础设施建设工程仍然困难，在欠发达或落后地区其迫切性则更加突出。同时地方政府直接融资还可以拓展利用社会闲散资金的渠道，扩大内需，为经济平稳较快发展注入新动力。二是建立地方政府债务审批制度。审批的重点是防止地方政府债务膨胀，防止资金过分向富裕地方政府倾斜，统一协调中央、地方政府及社会应债能力的关系。三是建立科学的地方政府债务风险评价体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度。负债率指债务余额占GDP的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力。要结合实际制定科学的指标评价体系作为约束地方政府债务规模的标尺。

2、扩充地方政府举债形式，改善地方政府债务结构。目前地方政府债务形式单一，主要是银行贷款，造成政府与企业争夺信贷资源的局面。一方面政府存在信贷资金沉淀，降低了资金使用效率，另一方面经济实体得不到应有的信贷资金支持，形成贷款难。由于地方政府法律地位的特殊性，一旦形成债务风险最终只能由国家承担，其举债行为行政长官意志色彩浓厚，具有非理性、非经济性行为的特点。大量的非营利项目融资还降低了银行资产的流动性，蕴含了极大的金融风险，也限制了资金在项目间的调剂使用，增加了地方政府建设筹资成本。地方政府通过发行长期债券的形式举债可以改善政府债务的期限结构和债务品种结构，促进地方政府对债务资金的调剂利用，提高资金使用效率。

3、将债务资金纳入预算管理，综合平衡地方政府预算。一是编制单独的建设资金预算，并纳入地方政府综合预算进行综合平衡，强化地方政府主要领导平衡预算综合的责任。债务规模必须在适度范围内，不能给后任留下包袱。地方政府在编制公共预算时，必须同时做出下年度财政投融资计划和投资项目计划，并将有关与计划一并报有关权力机构审查，获得批准后与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性债务的借、用、还应归入预算管理；二是建立严格的还款准备金制度。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。财力允许时还应建立还贷周转金，用于临时垫付周转。

4、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

5、整顿债务。立即对地方政府现有债务进行全面清理，落实债务主体。以财政资金为主要还款来源、用于城市基础设施等其他公共物品建设支出的债务应以地方政府作为债务义务人，用于私人物品的债务资金由平台公司承担，逐步将这类业务企业化，独立承担法律责任。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

6、加强财政收支管理。增加地方基础设施建设投资最终依赖于地方经济的发展。地方政府要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，第三产业求发展。通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。集中区域内所有可用的资源，对已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。中央财政要完善转移支付制度，加大对经济欠发达地区和落后地区的转移支付力度，匹配地方政府的财权和事权，缩小其收支差距。在支出发面，地方政府要本着厉行节约的原则严控日益增长的行政事业性经费开支，对于那些可以通过市场提供的公共物品要引导社会资金进行投资，提高财政资金的使用效率。

7、建立科学的用人制度，树立正确的政绩观。长期以来，干部考核和任用往往把一个地区的显著变化作为重要目标，导致主要领导在任期内趋之若鹜地追求形象工程、政绩工程。在没有相应财力支持的情况下，必然表现为举债。通过举债投资还可以在短时间内改善区域生产总值、财政收入、税收收入的经济指标。举债出政绩，举债出干部。所以必须强化地方政府主要领导的偿债责任，杜绝那种不从经济发展的实际需要出发的盲目举债行为。将其任期内新增政府性债务的筹集、管理、使用和偿还和绩效纳入干部经济责任审计范围，作为领导干部提拔、任用的重要依据。