1 铁路施工企业实行基层会计委派制的背景
近年来,国有企业改革进入了以公司制改造为特征的阶段,给我国政治和经济生活的各个方面带来了巨大变化。铁路施工企业改革也向纵深推进,在两大总公司——中国铁路工程总公司和中国铁道建筑总公司与铁道部脱钩并移交国务院国有资产监督管理委员会管理的同时,两大总公司下属的几十个工程局陆续进行了公司制改造,改制为集团公司,现代企业制度在这两大总公司及其下辖的工程局中初现雏形。公司制改造为铁路施工企业注入了新的活力,由于初步实现了经营者与所有者职能的分离,企业管理趋于科学和规范。
但是,在公司制改造初期,由于新体制还未完全确立,适应市场经济需要的法律体系尚不完备,社会监督体系还不健全,铁路施工企业出现了一些亟待解决的问题。主要表现在:由于所有者主体缺位,国有投资代表人不具体,对经营者缺乏必要的监督和约束,导致相当一部分集团公司亏损严重,经济效益急剧下滑,企业国有资产流失现象日益严重。在一些铁路施工企业,由于内部控制制度和监督决策机制不健全,工程资金管理混乱,其下属的基层作业单位——项目经理部存在的“帐外帐”、私设“小金库”等问题十分突出,不但造成国家财政收入流失,而且为贪污腐败等各种经济犯罪行为提供了温床。这些问题反映在会计工作上,突出表现为“信息失真,秩序混乱,造假严重”。
自20世纪90年代中期开始,随着社会主义市场经济的发展,铁路各工程局(现集团公司前身)相继实行了“队改部”的改革,即由计划经济时代的“工程局——施工处(子公司前身)——施工段——施工队”的在编制上相对固定的四级管理体制改革为“集团公司——子公司——项目经理部”的在编制上相对灵活的管理体制,并在全系统普遍实行项目法施工。在这种施工组织方式下,项目经理部是企业内部独立核算的非法人生产单位,其创造的产值和形成的亏损分别成为企业利润的主要来源和亏损的主要原因。这种管理方式的一个显著特征是项目经理负责制,项目经理部对其各职能部门的管理实行“以自己管理为主”。按照这种管理方式,项目部财会部门由公司按项目经理的建议设置,配备的财务人员数量由项目经理决定,财务主管人员由项目经理挑选和任命;项目部的上级机构——公司及其所属财会部门仅是对财务会计人员的从业资格、专业技术水平等进行间接管理。在这一体制下,会计人员从属于所服务的项目部,并对项目经理负责。在这种管理方式下,尽管《会计法》赋予会计人员监督经济活动的职责,但由于这种管理体制的局限性,法律赋予会计人员的监督职能实际上难以履行。
通过上述分析可以看出,一方面铁路施工企业要解决亏损面大、国有资产流失严重等问题需要强化对基层项目部的会计监督,另一方面已有的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督存在诸多困难,因此有必要对会计人员管理体制进行改革,使会计人员尤其是其主管人员相对独立于所在项目部,以使会计监督和反映财务信息真实性的职能得以强化,会计委派制因此得以推行。
2 铁路施工企业基层会计委派制的主要形式
2.1 对项目部会计主管实行委派制
这种会计委派方式属于“直接管理”形式。即以公司名义向项目经理部直接委派会计人员。在这种形式下,委派对象大多是项目部会计主管,有的也包括出纳人员;委派部门为公司财会部门;管理方式大多采用直接管理,即对会计人员的工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行集中统一管理,并实行在项目部之间定期或不定期轮岗制度。这一形式主要在中标价格为5000万元以下的中小型项目部中实行。
2.2 在项目部中实行总会计师制度
项目部总会计师通常由公司工程技术部门和财会部门联合委派,成为项目部领导班子成员,享受相当于项目副经理待遇,承担资产营运、项目部重大决策以及审查会计报表等职责,对重大财务收支和经济活动,实行与项目经理联签制度;总会计师的工资、奖金与所在项目部分离,以保证其实行会计监督的独立性;在工程完工决算后,根据项目盈余情况,对总会计师实行利润分红激励;委派部门对被委派的总会计师定期考核和轮岗。
2.3 实行财会集中制度
即在地域相近的项目经理部之间设立公司财务会计核算中心,在保证各项目部资金使用权和财务自主权不变的前提下,各项目部不再设立财会部门,不配会计人员,只设置出纳人员,由公司财务会计核算中心统管会计人员、资金结算和会计核算工作的“集中管理,分户核算”,融会计服务和监督管理为一体。
3 实行会计委派制取得的成效
3.1 加强了国有资产管理,在一定程度上防止了国有资产流失
目前,铁路施工企业基层生产单位普遍缺乏内部约束机制,对资产和预算收支的监督主要靠外部职能部门完成,如由财政、审计以及政府国有资产监督管理机构选派的监事等来进行,由于这些外部监督往往是事后的和定期的,加上全国工程项目较多,各施工企业项目经理部分布于全国各地,数量也比较多,这种外部监督通常只能采用抽查的形式进行,往往实际效果不尽如人意。
由公司向项目经理部委派会计人员,参与项目部决策,寓监督于管理和服务之中,对项目部经济活动实行全过程控制,对国家和企业负双重责任,较好地解决了国有产权代表缺位问题,有效地防止了国有资产的流失。
3.2 有利于加强对工程资金管理,治理“帐外帐”、私设“小金库”等问题
实行会计委派制后,一方面会计人员身份和地位的变化,能够切实有效地加强会计监督;另一方面委派会计人员素质的提高,也有利于加强会计基础工作和财务管理,从而切实加强了工程资金的管理,有效地遏制了因拖欠民工工资和材料商货款等产生社会不稳定因素的问题。
3.3 为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败提供了可能,有助于推动社会风气的好转
会计工作是项目部管理工作的重要组成部分,实施项目法施工离不开会计。许多工程项目亏损的发生不仅会在会计上有所体现和反映,同时也与会计工作秩序混乱,会计监督弱化、软化有密切关系。因此,要有效地遏制工程行业中客观存在的腐败现象,必须从机制上解决问题,从源头上加以治理。实行会计委派制度,正是从机制、体制上根治腐败和浪费国家建设资金的一项重要措施。
3.4 强化了会计监督,提高了会计信息的质量
会计监督不力和弱化,是导致会计信息失真,会计工作秩序混乱的重要原因之一。实行会计委派制后,将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从项目部分离出来,解除了会计人员的后顾之忧,使会计人员能够相对独立地行使监督职权,敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督,从而有效地遏制了以往对于季度报表“领导定调子,会计填数字”的现象,较好地保证了《会计法》赋予会计人员监督职能得以履行,有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱的问题。
此外,实行会计委派制也在稳定会计队伍,提高会计人员素质,加强会计基础工作,规范会计工作秩序等方面起到了积极的作用。
4 对铁路施工企业在基层推行的会计委派制的再思考
4.1 会计委派制不是万能膏药
正确地认识会计委派制,一个重要的方面就是要实事求是地认识和评价其成果,不能说这一制度对解决某些问题有实际的作用,就认为是包医百病的灵丹妙药。我国在经济转型时期出现了一些问题,比如国有资产的流失、财政管理和监督弱化、社会腐败现象严重、会计信息失真等等,客观地说,这些问题的出现有十分复杂的历史、现实原因和社会因素。既然问题本身和产生问题的原因都是复杂的,那么解决问题的方法就不可能是唯一的,也就是不存在包医百病的灵丹妙药。尽管上述会计委派制在解决铁路施工企业当前存在的某些痼疾方面取得了一定成绩,在有些领域甚至效果十分明显,但是,也应清醒看到其局限性。比如,会计造假的问题就是一个十分复杂的社会问题,它的产生有深刻的社会历史背景,单靠会计委派制来加以解决是不现实的,只能说实行会计委派制是解决这一问题的措施之一。因此,需要制定一系列与这一制度相匹配的法律法规并不断完善健全之,使之成为制度,才能真正有效发挥委派制作用。
4.2 应该建立有利于提高被委派会计人员整体素质提高的制度
建立和实行正激励与负激励相结合的制度,对有高度责任心,敢于大胆发挥监督职能,对违反财经纪律和财务制度的人和事进行抵制,对打击报复等多方压力都能坚持原则,照章办事,严格要求自己遵纪守法,认真履行职责的会计人员给予物质和精神奖励;对违反财经纪律和财务制度的行为给予坚决惩处。为会计人员不断加强专业理论知识的学习和相关知识的学习创造条件。
4.3 注意解决一个客观存在的两难问题
实行委派制可能出现的一个弊端是,若被委派会计出现临时性的想法,会对工作敷衍塞责:若项目部效益好坏与自己待遇无关,很难调动其积极性;如果与项目部效益挂钩,又可能使其从属于项目部负责人,很难保证会计职能的有效发挥。因此,应该对会计人员的监督和激励制度进行设计。可以从以下方面入手:一是建立一套切实可行的规定会计人员的职责和权利的管理制度,以保证正确完成受托责任;二是在企业内部建立会计人才市场,形成会计人员的自我约束机制和会计人才的良性流动机。
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