义务教育学校实施绩效工资面临的问题

　　[摘要]义务教育学校实施绩效工资，对于提高教师地位、促进教育事业的整体发展具有十分重要的意义。不低于当地公务员平均工资水平是否能够实现，教师工作将会面临着一种什么样的伦理考量，绩效工资的发放是否能够得到足够的经费保障，教师工作绩效评价的标准如何进行确定，绩效工资的分配是否能够真正地做到公正、公平与合理等是当前中小学教师在绩效工资实施中最为关心、疑虑与困惑的问题。中小学校的领导，尤其是对绩效工资制度实施产生重要影响的决策者，应认真倾听与了解来自一线中小学教师的声音，及时采取相应的措施消除与解决他们在绩效工资政策实施中所产生的困惑与疑虑，这样才有利于降低风险，提高效率，保证改革取得预期的成效。
　　[关键词]义务教育；绩效工资；经费保障；绩效评价

　　
　　中小学教师是绩效工资制度实施最大的目标群体。绩效工资制度实施的效果如何，将会对我国中小学教师工作积极性乃至整个义务教育阶段学校的教育、教学与管理效率产生非常重要的影响。2009年暑期，笔者利用给北京师范大学2007级与2008级教育经济与管理专业教育硕士授课之际，布置了一篇以“绩效工资改革实施”为主题的论文。论文提交上来以后，通过阅读与分析，笔者发现目前我国中小学一线教师对绩效工资制度实施问题存在很多困惑与疑虑。归结起来，这主要体现在以下几个方面。
　　
　　一、不低于当地公务员平均工资水平是否能够实现
　　
　　《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《意见》)指出：“绩效工资总量暂按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。其中，义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平，由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。”关于教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平这一目标规定从1993年《中华人民共和国教师法》颁布至今，已经有16个年头，期间在2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中对此又作出了进一步明确的规定，但至今为止这一规定尚未得到全面地、彻底地贯彻与执行。对《意见》出台后，教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平是否能够真正实现，有的教师仍然心存忧虑。
　　教师W：从《教师法》中规定“应当不低于或者高于”到《义务教育法》规定“应当不低于”，尽管提法越来越务实，但具体目标的落实始终缺乏一个明确的时间表。因此在一些地方，特别是在广大农村偏远地区，这一规定并未得到有效落实。义务教育学校教师工资偏低甚至被拖欠，严重影响了他们的工作热情，阻碍了义务教育的普及和教育质量的提高。国务院批准的《并于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，绩效工资总量和水平的核定，要按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定，绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整做相应调整。这对于广大教师来说绝对是一个好消息，而这项政策能否落实到位，则成为衡量教师绩效工资制度改革成败的试金石。国务院推行的绩效工资制度尽管提出了具体的实施目标和步骤，但人们的担忧并没有因此而减轻。
　　影响教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平这一目标是否能够实现的因素有以下几个方面。 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，财政实力。财政实力是影响该目标是否能够实现的非常重要的前提因素。从目前我国综合财政能力来分析，无论是中央财政还是地方财政，都具备支持这一目标实现的财力基础。第二，责任分担。我国地区之间经济发展水平的差异很大，对于经济发展落后地区而言，若想实现这一政策目标存在着非常大的难度。因此，若想保证教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平这一政策目标在全国范围内能够得到彻底的实现，就必须对各级政府所应该承担的财政责任大小作出合理的划分与规定。第三，政策措施。政策目标实现如何，不仅与政策本身的规定是否合理有关，而且还与其下位的政策措施是否到位以及政策工具是否健全有很大的联系。当下，若想保证教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平这一政策目标得以真正实现，就必须尽快出台与其相对应的一些下位的具体政策措施。
　　
　　
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二、教师工作将会面临着一种什么样的伦理考量
　　
　　“教育者认识到教育过程中固有的重大责任，渴望得到同事、学生、家长和社区成员的尊敬和信任，这激励他们去获得和保持可能的最高程度的道德行为。”过去实行的教师工资制度，带有很强的平均主义取向，所以，工资对教师工作积极性调动所发挥的作用与影响并不是很大，在这个过程中起主导作用的主要是教师职业道德因素。在实际工作过程中，教师之所以能够投入更多的精力与情感主要是源于其对教育事业的热爱、责任感以及甘于奉献的职业精神。绩效工资制度实施以后，用于调动教师工作积极性的道德机制将会受到经济利益调节机制的很大冲击，这样就未免会使教师工作的目的与动机带有一定的功利主义色彩。
　　教师Y：教师工资差距增大，而且奖励性工资是由绩效考核结果决定的，由此有些教师会产生“以前是为了爱而教，现在为了钱而教”的想法，这种想法的危害性是相当大的，因此要加强师德建设，使教师不忘教师使命，正确认识绩效工资改革，使绩效工资改革朝着正确的方向发展。
　　教师的担忧应该引起有关决策部门的高度重视。教师发自内心的爱与高度责任感，是做好教师工作最为基本的条件，若非如此，那么教师就难以做好教育教学工作。绩效工资对教师积极性的调动是建立在物质激励与经济人假设基础之上的，这在某种程度上与教师群体内在的职业动机是相悖而论的。为避免绩效工资的实施对教师职业的认知带来消极影响，教育部于2008年12月31日制定与颁发了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，指出在对教师绩效进行考核时应该把师德放在首位。这一规定虽然有助于加强师德建设，但是，师德问题很难进行量化，即便可以量化，把其置于绩效考核指标中也有些过于牵强。因此，为克服绩效工资制度实施对教师职业的认知带来消极影响，在绩效工资制度实施过程中需要注意以下几点：其一，绩效工资的分配必须要做到公平公正；其二，转变社会与教师本人对教师劳动价值的错误性认识，教师劳动的意义与价值是不能，也无法用金钱来进行衡量的；其三，把师德作为绩效工资分配的先决条件，而不是当作首位的依据与标准。
　　
　　三、绩效工资的发放是否能够得到足够的经费保障
　　
　　《意见》指出：“义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。”从原则规定的意义上来分析，此规定对于绩效工资发放的保障无疑具有非常重要的指导意义。但是，如果仅仅停留在原则的意义与层面上，那么义务教育学校实施绩效工资所需的资金就很难真正地落实到位。对此，一线教师深有疑虑。
　　教师H：首先，经费的“省级统筹”能否落实?各省的财政状况不尽相同，财政状况好的地方好解决，穷的地方则有难度。中央如何加大转移支付的力度，向中西部地区及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校倾斜?但这只是问题的一个方面。还有另一方面：省级是否重视教育的发展并乐于投入?如果真的重视了，增加几十个亿的投入并不是多么难的事情。由此可见，如何把省级财政应该承担的资金落实到位、强化“省级统筹”的责任，也还是个有待解决的问题。其次，在管理“以县为主”制度下，中央和省级财政资金划拨到县级财政后，能否真正做到专款专用?如何对中央和省“戴帽下拨”的教育经费使用情况进行有效监督以及谁来进行这种监督?目前看，这一机制尚还缺乏。这也是教师们所普遍忧虑的。从历史看，教师们的忧虑并非没有理由。
　　为使绩效工资所需的资金能够真正落实到位，首先必须进一步明确“管理以县为主”与“省级统筹”的具体含义。如“管理以县为主”要不要县级政府承担相应的财政责任?“省级统筹”中，省级政府承担的是管理责任，还是财政责任?“中央适当支持”，其支持的比例应该是多大?等等。其次，应尽快建立相应的监督保障机制，加大人大部门对各级政府财政责任承担监督的力度，强化各级政府部门或教育行政机关对学校绩效工资的分配是否公平与合理的监督职责。这样不仅可以保障绩效工资所需的资金能够真正地落实到位，而且也可以有效保障与促进绩效工资分配得更加公平。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　四、教师工作绩效评价的标准如何进行确定
　　
　　绩效工资制度是根据绩效高低来确定工资分配的一种制度形式。也就是说，工资的多少是由绩效高低决定。绩效愈高，那么个人的工资水平就应该愈高，反之就会愈低。从逻辑上来分析，这是一个很清楚、明白与简单的道理。但其实际运行起来却存在着很大的难度。因为，工资分配的合理性不仅取决于工资分配的原则，更取决于对绩效如何进行评价以及作出一种什么样的评价问题。如若绩效评价本身存在问题，那么工资分配的合理性就无从谈起。
　　教师X：首先是绩效标准问题。教育部《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》指出将绩效考核结果作为绩效工资分配的主要依据，要求将师德作为绩效考核内容的首位，不得把升学率作为教师绩效考核指标。这个要求执行起来非常难。如今学校已经习惯性以分数为标准，以升学率为标准，学校的骨干大多是提高学校升学率的干将，他们能够让出他们的既得利益吗?其次是如何承认差异。如今的教育形成极大的差异，讲绩效，是重点学校的教师绩效高，还是一般学校教师绩效高，地方教育局肯定回答是重点学校，高级教师都集中在重点学校呢。再次是谁来操纵绩效工资的评定。局长?校长?实施绩效考核工作应遵循“尊重规律，以人为本；以德为先，注重实绩；激励先进，促进发展；客观公正，简便易行”的基本原则。谁来主持公道呢?如何保证公平性呢?
　　《意见》指出：“学校要完善内部考核制度，根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点，实行分类考核。根据考核结果，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜。”“优绩优酬”这一概念理解起来比较容易，但其在制度层面上执行起来却非常困难。因为，这里不仅涉及到如何给“优绩”下一个科学性的操作性定义问题，同时也会涉及到对“优绩”如何进行合理的认定与评价问题。
　　教师H：何为“绩优”?该如何评价?谁来评价?是不是领导喜欢的，就是“绩优”的?绩效评估向来是个难题，弄不好就会“变味”，变成有悖于改革初衷的“负激励”，这绝非危言耸听。何为“绩优”?在有的行业里是不难判断的，而在教育这个行业里，其复杂程度极大，常常如一团乱麻，“剪不断，理还乱”。“绩优”是考试成绩吗?假如是，不少教师会为了追逐“工资”而放弃真正的“绩优”。什么怪事都会出现，什么招都会用上：考试前给学生泄题；挤占非考试科目教学时间；判卷时“手下留情”，毕业考试前轰撵差生……“绩优”是升学率吗?假如是，那么，这个工资改革方案会成为应试教育的助推器，素质教育就更无立足之地了。“绩优”是获奖证书吗?假如是，那么，就等于给滥组织比赛、滥发证书，甚至满大街的“办证”提供了巨大的市场。肥了谁，害了谁，一目了然。“绩优”是教学论文的成果吗?假如是，就可以花多点时间在“写”上，而不必注重教学实绩，不搞好常规工作，必要时还可以花钱去发表论文，做到名利双收。
　　如何消除教师上述疑虑与困惑，笔者建议相关部门应尽快出台相应的制度措施，明确规定“优绩”的政策含义，并制订科学的绩效考核办法，来加强对学校内部考核的规范与指导。并且，在绩效工资改革推行过程中，“考虑到政策目标的不同，就应该有不同种类的指标绩效系统。所以，例如，如果主要关注的是公共资源的使用效率，那么，重点就将放在设计产出(和结果，如果可能的话)的标准方面，即经济学家的方法……如果主要关注的是责任，那么就会出现一个与上述情况十分不同的重点：测量为公众提供服务的程序性指标——它们的有效性和时间性——也许相关性会更大一些。如果把注意的焦点放在管理者的能力上，那么，就应将重点放在为个别单位或部门设定绩效目标方面。当然，这些目标可能并存于相同的部门中”。这样才有可能保证绩效考核的公平与合理，使其更富有成效。
　　
　　五、绩效工资的分配是否能够真正做到公正、公平与合理
　　
　　绩效工资虽然是以效率为标准来对工资进行分配，但是，其同时也会涉及工资分配的正当性与合理性问题，亦即绩效工资分配的公平性问题。在绩效工资分配的过程中，一旦标准确定以后，那么公平就应该成为分配者首要考虑的问题。因为公平本身所涉及的不仅仅是物品或权利分配是否合理性问题，而且它同时也会涉及或影响到个体效率与组织系统效率实现的问题。作为一个组织而言，如果底线公平或基本公平原则都不能够坚守，那么，效率的实现就会最终成为一句空话。
　　工资是一种消费性物品，而不成生产性物品。既然是消费性物品，那么其分配首先适用的原则应该是公平，而不是效率。在绩效工资分配的过程中，效率与公平应该同时适用。即在绩效工资分配过程中的效率是一种能够有效地实现公平的效率，而公平则是一种能够有效地实现效率的公平。为保障绩效工资分配的公平性，除了要保障实体性的公平以外，还必须要保障程序上的公平。实体性公平是在物品或权利获得者与被分配的物品或权利之间产生的，而程序公平则是在物品或权利的分配主体与活动过程的关系中产生的。一般情况下，实体公平主要指向绩效工资分配的理念、原则与措施等领域，而程序公平主要指向绩效工资分配的过程与方法等方面。目前，中小学教师关于绩效工资的分配最为关心的是程序公平，而不是实体公平。
　　教师Z：随著绩效考核工作的开展，考核的过程是否公开、是否客观、是否有良好的沟通、广大教师是否参与、是否存在申诉的渠道等，都会直接影响到绩效考核的程序公平，而程序的不公平会加剧绩效工资分配不公平的程度。在我国通常的考核方式中，基本都是学校管理人员组成领导小组，对教师进行考核评价，这种方式存在较大的主观性，可能会导致同一学校中，同绩效的教师薪资待遇不同，从而增加教师不公平的感受。
　　教师H：目前我国绝大部分学校还没有一套完备的民主管理和评价体系。一些学校表面上也有工会和教职工代表大会，但真正到决策时，往往还是校长说了算，很难做到客观公正，出了问题也难于监督。所以在如何保证“客观公正”的问题上，有不少人都担心：在当前学校民主管理体系在大部分学校并为建立的情形下，谁来监督校长?如何保证学校在分配方式和方法标准的确定上不会“暗箱操作”?除了问题谁来监督?如何监督?
　　实体公平对绩效工资分配公平性的影响是系统性的，而程序公平对绩效工资分配公平性的影响则带有很强的随机性。既然如此，那么在程序公平中就很可能会产生人为操作与控制的成分。所以，若想保障与提高绩效工资分配的公平性，就不仅应该只考虑实体公平问题，除此之外还要保证程序上的公平与公正。而若想保障与实现程序上的公平与公正，需要做到以下两点：其一，各级政府部门与教育行政机关要加大对学校绩效工资分配的监督力度；其二，切实地充分发挥教职工代表大会的作用，绩效工资分配方案制定出来以后应该由教职工代表大会通过后才能够给予执行。
　　绩效工资实施的好坏，不仅会对教师的个人工资收入与工作积极性产生影响，而且还会对整个教育系统的事业发展产生非常重要的影响。作为中小学校的领导，尤其是对绩效工资制度实施产生重要影响的决策者，在推行绩效工资制度改革的过程中，应该认真了解与倾听这些来自一线中小学教师的声音，及时采取一些措施来消除与解决绩效工资改革实施中产生与存在的问题。只要这样，才有利于实现绩效工资制度改革的预期目标，更好地保障与促进教育事业的发展。
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