论发达国家城市环境治理的若干经验

　　[论文关键词]城市环境；治理；经验；发达国家
　　[摘要]发达国家城市环境治理的经验主要有：完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施；健全环境管理体系，强化环境行政管理；注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理；运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率；合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构；大力发展环境教育，通过民众的环境保护意识，形成民族心理；加大科技投入，注重科技进步，发展环保产业。
　　城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准，运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段，调控人类生产生活行为，协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系，限制人类损害城市环境活动的有关行为的总称。城市环境治理具有综合性、区域性、群众性与动态性等特征，其本质是影响人的行为，转变城市经济发展模式。发达国家在20世纪50～60年代发生了严重的环境污染问题，但通过投入大量人力、物力和财力进行治理后，如今城市环境污染得到有效控制，环境质量得到根本性改善。发达国家积累了不少城市环境治理的经验，这些经验及其教训留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。
　　
　　一、完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施
　　
　　市场经济体制下，企业和个人的目标都是追求个体利益最大化。由于环境是公共物品且环境污染具有外部性，因此企业和个人总是想方设法地逃避环境责任，避免环境成本的内部化。所以通过设计完备周密、可操作性强、适时进行调整的环境法律制度，规范人们和企业的行为，降低生产和消费活动对环境的影响，就成为保护环境最重要的手段。美国自1970年，环境立法开始大规模展开。经过30年的发展，到目前已形成了较为完备的环境法律体系，仅在污染控制方面，就先后制定了《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》、《安全饮用水法》、《联邦农药法》、《有毒物质控制法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》和《噪声控制法》等等。除联邦一级法律外，各州也制定了相应的法律，有的比联邦法律还要严格。
　　发达国家的环境保护法律不仅系统完备，呈不断强化、细化趋势而且能够有效地实施。荷兰的环境立法涉及了污染控制和自然资源保护的各个方面。从1960年开始，荷兰陆续制定了大量的环境法律法规。针对各种环境污染和环境问题的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空气污染防治法、土壤污染治理法、危险物质法、化学废料法、杀虫剂法、噪声治理法、废弃物污染防治法、核能法等，构成了荷兰环境法比较完整的体系。
　　发达国家环境治理历程表明，政府对于环境保护发挥了不可替代的作用并肩负着不可推卸的责任。政府主要利用法律、法规、制度和标准等强制性手段来约束人们的行为。发达国家各种环境保护措施都是依据相关法律政策来发起和推进的。中国在20多年的环境保护进程中，建立了一套法律政策体系，对防止环境恶化起到了一定的作用。然而我国环境法律制度在领域完备性、可操作性和执行强度等方面还有待进一步完善。因此，在环境立法方面，我们应该借鉴发达国家的经验，加强环境保护法规体系建设，走依法管理的道路。
　　 　　
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二、健全环境管理体系，强化环境行政管理
　　美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有环境保护局外，在总统办公厅之下还设立了总统环境质量委员会。委员会由三人组成，委员人选须由总统任命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机构，协助总统编制国家环境质量报告，收集、分析和解释有关环境条件和趋势的情报，向总统提出有关改善环境的政策建议，帮助总统起草有关对外环境政策的报告。同时该委员会还是一个行政机关间的协调机构，帮助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻重的作用，它协助总统对外处理环境外交事务，对内协调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议，是总统的高级环境助手和参谋。这一点很值得我们借鉴，随着环保工作在国家事务中越来越重要，建议在国务院下设一个环境委员会或环境领导小组，协助总理处理对内对外的环境事务。
　　法国的环境管理体系也颇具特色。法国环境保护部的行政部门分为以下几个机构：行政管理和发展总局、水利局、预测污染和公害局、自然和风景局、经济和国际事务研究局，专业化的环境考察团、最高防务官、前景预测办公室、部级办公厅和新闻局。法国全国划分为6个流域区，每个区设立一个水流域管理局。水流域管理局的主要职责是保护和改善法国水流域的水环境。具体做法是：一方面依法征收各种排污费；另一方面通过补贴、贷款等形式，鼓励污染防治设施建设及其工艺设备的合理选择。1995年，法国6个水域管理局征得税款达72亿法郎，总经费达82亿法郎，除去其中5％～9％用于支付机构运行、测量网络管理及有关研究费用外，其余的全部用于治理水污染和改善水资源。
　　环境保护工作是政府各部门的共同责任。大家都管，而不是环保部门一家来管，政府的各个部门都设有环保机构，都负有保护环境的法定职责。相比之下，中国的环境管理体系还不够完善，除国家环保局外，其他政府部门环境管理机构还相当薄弱，与其所承担的环境保护任务不相适应，亟待加强和完善。
　　
　　三、注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理
　　1．注意推动自愿性行动来保护环境。自20世纪90年代开始，以环境标志、ISO14000认证以及各种环境计划等为形式的自愿性环境保护行动，成为发达国家环境管理中的一种新兴的趋势。这种行动对企业而言，有利于树立企业环境保护形象，提高企业产品的市场竞争力和市场占有率；对消费者而言，有利于提高消费者的环境意识，促进绿色、环保产品的购买和消费；对于政府而言，有利于弥补强制性管制手段的不足，降低环境治理的成本等。
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总之，倡导企业和公众通过自觉行动来保护环境，是发达国家保护环境的一个重要经验。
　　2．积极推动公众参与环境治理。在发达国家环境政策的制定和实施过程中，社会公众始终是一支重要力量，发挥着关键作用。社会公众推动环境保护运动发展，积极参与环境治理已经成为发达国家环境管理中的一个重要的发展趋势和特征。实际上公众参与环境治理也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。在这种结构中，公众在环境保护中起到非常重要的作用，处于既监督企业又监督政府的位置，而且也能通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。在这种情况下，为使公众能有效参与环境保护，发达国家一方面是政府公开有关环境信息和政策信息，企业公开有关污染物排放信息，保证公众的环境知情权；另一个方面是在制定、实施环境保护规划、计划和相关政策时，通过听证会、说明会等形式，接受公众质询，征求意见和建议，为公众参与环境保护提供相应的制度安排。在中国，虽然近年来公众参与环境管理有所加强，但与发达国家相比还有很大差距，存在参与渠道少、参与程度较浅等问题。因此，我们应借鉴发达国家的经验，重视公众在解决环境问题过程中的重要作用，强化公众参与环境保护，主要应从以下方面人手：一是建立健全公众参与环境保护的渠道。要加强立法，为公众参与环境保护提供法律制度支持。使公众能通过正当有效渠道，了解环境问题的状况，为环境问题的解决提供意见、建议以至提出环境诉讼，从而促使环境问题的解决。二是公开环境信息，保护公众环境知情权，公众只有了解环境问题现状及其可能造成的影响和危害，才会积极主动地参与解决环境问题，因此，必须实施环境信息公开制度，让公众了解真实情况，这是公众参与环境保护的重要前提。三是加强环保教育，提高全民环境意识。要通过各种形式和手段，宣传环境保护的政策、方针和环境知识，提高公众的环境意识和素质，形成全社会都关心和参与环境保护的良好社会风气和机制。
　　 　　四、运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率
　　强制性的法律法规和环境制度标准，是发达国家治理环境的根本手段。但是强制性的手段，具有成本高、相对僵化、不利于激励企业进行技术创新等缺点。因此，发达国家也越来越重视通过排污交易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环境问题，以降低治理成本和激励企业持续进行技术创新，达到提高环境治理效率和灵活性的目的。
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　　欧盟及其所属成员国的环境保护在世界上起步较早。其中环境税收、排污收费和押金返还这三种有关环境的经济手段比较典型：1．环境税收。环境税是对有害环境的产品征收的费用，目的在于通过提高有害原料的成本，鼓励生产者和消费者使用对环境更为安全的产品。环境税除了具有筹资功能外，对改善环境资源有着显著的刺激作用。2．排污收费。排污收费是对向空气、水或土壤排放的污染物，或噪声征收的费用。这种收费设计通过使污染者偿付至少一部分对环境造成危害的代价，来削减污染物数量并改善环境质量。3．押金返还。押金是对可能造成污染的产品的销售征收的附加费。当符合某些条件时，如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用就可退还。押金退款制有助于防止有毒物质从电池的处理、塑料的焚化或农药容器的残余物中释放到环境里，值得推广和提倡。中国较多运用行政命令手段来解决环境污染问题，经济激励手段相对不足，目前以排污收费为主的经济手段标准太低，效果有限。所以，我国应借鉴发达国家的经验，注重利用经济激励方法来实施环境治理政策措施，当前除了进一步完善已有的排污收费(税)政策外，要引进和推广排污权交易、押金退款等发达国家行之有效的经济手段，来强化环境治理的成效。

　　 　　五、合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构
　　1．合理划分中央政府和地方政府在环境治理中的权限。在环境治理中，为解决跨地区或跨国环境问题以及保持全国环境保护法律制度和标准的相对一致性，需要中央一级政府具有统一管理和协调的职能和权力。同时，许多环境问题同各地自然、经济和技术状况密切相关，具有地域性特征，这需要地方自主、灵活地采取相应的治理措施。因此，在环境治理中，应该明确中央政府与地方政府之间的权限及各自发挥作用的空间，才能协调二者的行动，形成共同治理环境的合力。发达国家在环境治理中重视根据环境问题所涉及的范围和层次，来划分各级政府权限，实现中央统一管理和地方自主的有效结合。如在美国环境治理体制下，联邦机构制定污染控制基本政策和环境标准，各州负责实施，这种集中、强制的管理模式有利于摒弃地方保护主义、加强各地之间的分工合作，有利于对跨界污染问题进行统一整合治理。在中国，由于各级政府部门间的利益冲突，使得许多环境管理政策和目标不能顺利执行和实施，这是造成环境污染问题的重要原因，如地方政府为追求政绩，不惜以资源破坏和环境退化为代价来换取经济增长，不同地方政府对于跨界污染问题相互推诿，地方政府为财政收益放弃对污染严重企业的环境管理等等。因此，我国在环境治理中应该学习发达国家的做法，合理划分各级政府的权限和职能，形成中央统管和地方政府自主管理的有机结合，避免地方为了局部的、短期的经济效益，而牺牲整体的、长期的环境效益。
　　2．建立权威性的管理机构，进行行政直接干预。建立权威性的管理机构，进行行政直接干预是西方发达国家解决环境问题的重要经验。大多数国家环境管理体制都有一个从分散到集中、从松散到强化、从低级到高级，强化总体协调的过程，从而使环境监管体制逐步得到加强。日本在1960年就成立了“公害对策特别委员会”，但面对日益严重的环境问题，它表现得软弱无力。为强化环境管理，日本政府于1970年取消了“公害对策特别委员会”，成立了由总理大臣直接领导的日本环境厅，对环境问题进行行政的直接干预，从而在投资量不多的情况下，使日本环境状况大为改善。美国于1970年12月成立了环境保护局，直属联邦政府。其他一些国家如法国、英国、加拿大也相继成立了相当于我国部一级的环境保护机构。据不完全统计，发达国家中建立部一级环境管理机构的占85％。
　　 　　六、大力发展环境教育，通过民众的环境保护意识，形成民族心理
　　
　　环境教育措施或手段是落实城市环境治理内容的思想保障。所谓环境教育就是使学习者认识和理解人同自然环境之间的关系，防止环境污染，将系统的环境科学知识予以大众化，提高全社会的环境意识。环境教育内容涉及到自然、社会、技术、管理、政法等多种学科的知识，各学科领域都与环境科学兼跨、包容，具有较强的综合性。1972年联合国《人类环境宣言》指出“教育是环境发展过程的核心”，提出了“发展环境教育”的口号。环境教育由此已经成为世界各国学科教育的重要主题。
　　美国环境教育立法始于1970年，该年10月美国通过了《环境教育法》。《环境教育法》将环境教育定义为：围绕着人们的自然环境和人为环境与人之间关系的理解过程。其中包括人口、污染、资源分配和枯竭、自然保护、运输、技术、城市及乡村的开发计划、人类与环境具有怎样的关系等。环境教育涉及学习生态的概念以了解人类行为与环境质量之间的关系，并获得分析环境问题和找到解决方案的知识和能力。1990年美国重新制定了《环境教育法》，这部法律重申了国家对公众进行环境教育的责任和任务；确认了国家对教育和培养有环境保护知识和技能，有环境保护责任感和正确的环境决策能力的高素质公民的迫切需求；对提高美国公众环境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了主要作用。
　　中国应该制定专门的环境教育法规，用具有国家强制性的法律手段来确保环境教育的开展。环境教育法规的内容，应当具体，具有很强的操作性，应包含以下内容：设立专门的行政管理、监督机构，保障并监督环境教育法规的实施；设立环境教育基金，吸收政府拨款和社会各界捐助，用以资助重点环境教育项目和环境教育科研活动；设置环境教育奖项，认可做出突出贡献的团体和个人的努力，调动全民投身环境教育的积极性；将环境教育设定为学校的必修课程。
　　 　　七、加大科技投入，注重科技进步，发展环保产业
　　经济发展、产业结构的提升离不开科技进步，环境问题的解决同样也离不开科技进步。发达国家在环境治理中也很重视通过技术研究，开发污染控制、节能、节水等新工艺和技术，在降低污染的同时，提高产品质量和生产效率，使企业在经济和环境保护上实现“双赢”。而环保产业的兴起，不仅为发达国家经济注入活力，也成为发达国家经济的新增长点。发达国家的经验表明，重视科技进步，加快环保技术和产品的研发，积极发展环保产业，是治理环境、实现可持续发展的重要途径。美国大约有700个联邦实验室，每年花费近206亿美元对专门的环境问题进行研究。同时，根据环境问题研究的进展，对机构及经费也不断地进行调整。此外，还有大量的民间环境科研机构，由于联邦政府对环境科研的支持，为其提供较为充足的经费来源。因此，几乎所有大学都设立了环境研究机构。1996年德国政府用于环境保护和改善环境领域的经费约为192亿马克，占GDP的1.8％。德国认为，应通过技术和立法促进环境质量的提高，而环境技术必须成为整个工商业的一部分，由市场带动它的发展。

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