借鉴公共财政预算管理发展生态预算的内涵与特征

一、生态预算的内涵
20世纪90年代，“国际地方政府环境行动理事会”(ICLEI)欧洲区理事康拉德．奥托．齐默曼(Konrad Otto-Zimmermann)提出了“生态预算”(eco-BUDGET)。生态预算是依据财政预算原理首次提出的一种关于自然资源管理的理论与方法，其主要目标是弥补城市环境管理制度的不足，尽快实现城市环境的可持续发展。为使城市管理当局能够合理管理环境资源的开发利用，调整好每个部门之间的环境活动，ICLEI在借鉴财政预算程序和原理的基础上，专门开发了这一管理方法。
国际地方政府环境行动理事会(ICLE)创建生态预算的一个基本思路是，既然我们能够对人造资源(如货币)通过预算进行管理，为什么不能对自然资源也采用同样的手段进行管理呢?在这种理念指导下，ICLEI对生态预算做了如下界定：生态预算是以公共财政的预算程序为参照，将城市行政辖区内的各种自然资源视为一个有机整体，城市政府内的各个资源管理部门在一个专门设置机构的统一领导下，从各自的管辖范围对城市辖区内的各种自然资源(如空气、水、土地、森林等)未来预计的使用和消耗情况进行定量的预测性描述，然后由专门领导机构将各个资源管理部门的指标汇总，设定城市各种自然资源的年度、中期(3年)和长期(5年)的使用指标，编制城市生态预算的总体框架表，报城市议决机构批准后开始实施。在生态预算的实施中，监测不同时间区间内各种自然资源消耗的实际值数，在预算期结束时，评估、比较预算指标与实际指标之间的差距，在此基础上，总结经验，找出不足，编制并审议预算平衡报告，进而制定下一轮预算。
生态预算模式希望市政当局对自然资源的管理与其对人造资源的管理同样有责任和效率,采用货币和非货币相结合的核算方法。其中，非货币核算通过设定关键指标，不仅使当局能清楚了解与这些指标相关的环境资源状况，而且易于界定责任主体与主体责任；货币核算反映环境成本，通过对货币投放前后非货币核算的对比分析，体现出生态预算资金使用的效率和效果。生态预算吸收了政府预算和企业预算理论研究成果，转变预算管理对象，为生态环境管理服务。预算管理可操作性强、约束强度高的优势，正好弥补了生态经济学等理论的不足。

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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、生态预算思想的演进br /> 1994年5月，欧洲 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一届可持续城市(镇)大会在丹麦的艾尔堡举行，作为会议重要成果之一，与会城市代表起草并签订了《欧洲城市朝向可持续章程》，这就是闻名欧洲的《艾尔堡章程》(以下简称《章程》)，也是欧洲可持续城镇运动开始的重要标志。《章程》制订了城市可持续性的相关原则，明确并肯定了城市在全球可持续发展中所起作用的重要性，并就如何进行可持续性发展的问题向城市当局提供了诸多方法和手段。该《章程》I．14部分写道：“在管理城市中，我们(城市和城镇)运用行政与技术工具，科学运用信息、经济等调节手段，完善税费制度、提高公众参与意识。科学合理收集处理环境数据，采用环境规划等方法确保生态系统稳定，我们必须通过构建一种全新的环境预算系统，最终来实现我们对自然资源管理经济有效的目标。”本次大会提出了建立生态预算系统的理念。
1996年，欧洲第二届可持续城市大会在葡萄牙首都里斯本举行，此次大会的主题是将 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次大会中提出的思想付诸行动，制定了《里斯本行动计划》，从而把《章程》中的思想落实到行动上。与会城市在会上就各自的地方实践经验进行了交流，并努力寻求相互间的合作机会，这次大会标志着可持续城镇运动进入了新的发展阶段。
在两届大会的倡导之下，ICLEI沿用财政预算原理创立了生态预算这一全新的环境预算系统。由于此系统为城市如何规划与合理控制自然资源的消耗提供了有效的手段，因此，该理念得以及时有效地付诸实践。
从历史发展路径看，自然资源生态环境的管理与计量是附属于国家财富管理与计量的。在一些发达国家，部分学者就政府管理国家财富的业绩计量问题展开了剔除环境损失的经济综合核算研究，如1972年诺德豪斯和托宾等人指出，从GDP 中扣除由都市污染等经济行为所导致的社会成本称之为净经济福利指标；1973年，日本政府提出将环境污染改善所需经费从GDP中扣除的净国民福利指标；1978年，挪威也开展了资源环境核算，建立了包含诸多详细项目的统计制度，如鱼类存量核算、森林存量核算、能源核算以及废旧物品再生利用、人口和农业水环境污染物、废气排放与环境费用支出等；随后，芬兰也构建了包含森林资源、废气排放核算、环境保护支出等内容的自然资源核算框架体系。基于经济增长与自然资源耗费的相互关系，卢佩托于1989年提出了计算净国内生产指标。在联合国的支持下，1990年，墨西哥首先将绿色GDP核算付诸行动；1993年，联合国统计署将此收录到联合国新国民经济核算体系(93'SNA)的环境经济综合核算体系(SEEA)推荐给了所有会员国。1995年，世界银行发布了衡量全球或区域发展的新扩展财富指标，这个指标包含社会资本、人力资本、自然资本和生产资本四大要素。1997年，康斯坦兹等人 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次对全球自然环境进行了全面而系统的设计与测算，计算了“生态服务”价值与全球国民生产总值之间的比例关系，并形成了一套“生态服务指标体系”(ESI)，该体系对人类具有一定的服务价值。随后，发达国家针对生态环境管理行为控制进行了研究，该类研究主要以“生态预算”为主体。
可以说，作为在自然资源配置及其管理过程中的一种新型政府工具，生态预算在推进城市自然资源的可持续利用中，更加有利于城市政府职能的充分发挥，确实不失为一种科学的管理工具。生态预算模式是沿用与扩充政府预算理论，事前设定生态环境资源管理目标，选定能代表当地生态环境资源的关键实物指标，把责任预算运用于生态环境资源管理，编制生态预算报告，并且在预算年末对目标完成情况进行评价的一种管理模式。它综合采用弹性预算、零基预算、滚动预算等先进的预算方法，从而形成预算循环制度，主要为考核政府生态环境管理提供服务。
三、生态预算的特征
一般而言，生态预算的特征主要表现在以下几个方面：
1.预算编制的统筹协调性。生态预算的编制过程，是一个城市政府各相关资源管理部门共同参与的过程。在预算编制中，城市政府各相关资源管理部门均有机会把本部门的资源管理目标与城市自然资源的总预算结合起来，在预算的总体框架表中体现自己管辖范围的资源预算目标，进而在总预算制定中达成各资源管理部门间生态利益的均衡与协调。因而，在总预算付诸实施后，各相关资源管理部门对其也更加具有责任感，从而将自己管辖范围内的资源使用控制在预算范围内。
2.预算目标的综合平衡性。生态预算是对城市自然资源进行的总体配置与管理，所以必须根据城市自然资源本身的特点和可持续发展要求来设定其预算目标。而城市自然生态是一个整体，各种自然资源之间相互联系、相互制约，对任何一种自然资源的开发利用，必然会对其他资源产生影响，进而导致城市整个生态系统的变化。因此，生态预算目标的订立，必须考虑在开发和利用一种自然资源时，对其他自然资源和整个城市生态造成的负面影响，追求生态平衡，防止生态恶化。综合平衡应当是生态预算目标的最重要特点。
3.预算内容的因地制宜性。城市自然资源的形成，需要一定的环境条件，不同的城市环境因素形成相异的自然资源，因此在分布上，城市自然资源具有地域差异性特征。生态预算中所列入的各种自然资源，并没有一个一成不变的固定模式，城市政府需要优先保护或控制哪些资源、选用什么样的资源进行预算，可以根据当地的实际资源状况进行选择。它给了城市政府很大自由，不用为建立整齐划一的资源种类体系而削足适履，相反，可以把生态预算和当地现有的自然资源状况有机结合，形成具有较强针对性的预算项目体系。
4.预算指标的实物量化性。生态预算进行资源配置的对象是自然资源，而自然资源的数量、质量等的计量，与营运资本又有很大的区别。首先，自然资源数量的确定，有待于在完善的普查基础上完成；其次，自然资源质量标准，也有赖于技术手段标准的测量、勘察；再次，自然资源数量和质量是动态的，这就要求生态预算指标能够体现这种变化的需要；最后，衡量自然资源增加、存续及减少的指标，是实物量化指标而非价值指标，从而使城市政府能更加清晰地了解相关的自然资源状况，为科学决策提供依据。
5.预算运行绩效的不断上升性。生态预算的运行，从表象上看是一个准备、实施、评估、批准预算平衡报告并展开下一轮预算的循环往复的过程，但正是在周而复始的运行中，使城市政府资源管理的计划、控制、指挥、协调和评价职能更加系统化、精细化，使城市政府自然资源管理的系统绩效不断提升。
6.全员参与性。新的以生态预算为基础的管理模式因生态预算中需要公布各种生态因子计量技术与标准，所以必须要有掌握了技术与标准的行业技术协会、科技部门、研发人员、企业等部门人员的深度参与。与以往包括政协代表、人大代表、国务院各部委等参与者参与模式比较，生态预算表现出参与层次降低的特征，提高了相关者的参与程度。