促进村庄整治建设资金项目高效管理绩效评价的实证分析

自2003 年起浙江省开启了“千村示范万村整治”工作，2008~2012 年是该项目的第二轮5 年规划期，为推进该项目的顺利进展，全省相继出台了一系列考核验收、以奖代补等政策措施，以规范示范村的建设工作。根据省委统一部署精神，临安市的村庄整治工作一直走在全省前沿，曾多年在“千村示范万村整治”工程项目考核中获得优胜，项目实施完成后临安市各乡村的面貌有了较大的改善，特别是各整治村的道路、卫生、绿化等状况明显改善，项目的实施加快了临安市城乡一体化建设步伐，社会效益和生态效益明显凸现，但从评价情况看，项目管理中仍存在很多不足之处。

一、现状分析1.整治资金的筹措分析从图1分析看，虽然村集体自筹投入占比较高，但项目资金投入主要还是来源于各级财政资金，因此，迫切需要有效规范和管理该项建设资金。2.历年资金投入情况分析从图2 分析看，项目资金前几年投入基本均衡，呈两头略高的“微笑曲线”状，其中：项目实施结束年的资金投入较前几年有所增加，因此，尤其要加强项目开始年和结束年的监管。3.整治内容的资金安排分析从图3分析看，整治项目支出主要在村内道路硬化和污水处理上，另外，文化礼堂建设等其他建设支出也占据了较大比重，垃圾处理和村庄绿化的资金投入额相对较小。因此，注重建筑工程的规范运作和管理是这项工作的核心。4.农民的满意度情况分析我们从“千村整治万村示范”项目实施后的社会效益、生态效益和可持续性影响等三大主题进行了农户的调查，发放并回收了调查问卷118 份，其中：村干促进村庄整治建设资金高效管理的实证分析要要基于临安市2008~2012年野千村示范万村整治冶项目的绩效评价图1部27 份，村民91 份。从问卷情况看，基层干部和农民的综合满意度分别达到了88%和84%，取得了较好的社会效益。具体情况见表1。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、存在的问题br />
1援缺少全局性的统一规划，制度建设不够健全和完善临安市在项目实施前未制定项目的整体统筹规划和年度实施计划，制度建设也基本停留在2003 年“千村示范万村整治”工程刚启动时的状态，未及时进行新一轮工作的调整，致使各村“千村示范万村整治”工程项目在完成的标准上没有统一的界定口径，特别是在各村项目投入的力度和方式，资金整合的范围和具体管理要求及后续管理的指导操作上缺乏有效指导，造成村村之间的政策落实不平衡，项目五大重点建设内容发展也不平衡，其中：“道路硬化”“垃圾收集”“村庄绿化”3 个项目进展较快，而“卫生改厕”和“污水处理”是整治工作的难点，进展相对滞后，制度建设的不完善一定程度上影响了“千村示范万村整治”工程的整体统筹推进。

2援部分村庄具体建设规划衔接不够紧密，整治效果不明显部分村庄对整治建设整体谋划不够，规划与建设之间的衔接不够紧密，道路硬化建设和管网规划不够科学，部分道路在硬化整治后又因污水排放管道的埋设需要重新开膛挖掘，使村庄整治建设的整体效应打了折扣。由于临安很多乡村受所处的特定地理环境和周边环境制约，改水难度较大，很多村庄改水工作仅停留在就近引入山泉水或挖掘地下水的简单处理层面，部分经济较发达乡镇的周边村庄，地下水资源已有污染，无法达到饮用水标准，而村庄改水工作又未接入城市自来水源工程，无法解决村民对引入城市合格饮用水源的需求。各村之间的整治效果差异较大，规划建设水平好的整治村花钱不多但整洁美观，而部分村庄虽已完成整治，但在人居环境的改善和新增绿化率则不明显。

3援工程项目的日常管理不够规范一是从政府职能部门管理层面看，重申报、立项，轻管理现象较严重，对各村的项目工程缺乏统一的招投标政策指引，具体的项目资金来源和支出统计口径不相统一，统计数据不够科学和完整，计算口径不够科学合理，相关政策文件的汇编工作不够及时，评审验收工作的会签程序及后续监管工作不够到位，政策宣传力度也有待加强。二是从乡镇街道管理层面看，由于现行体制问题，目前各乡镇街道只负责资金拨付，不参与具体项目管理，因此，各乡镇街道政府部门对项目工程建设的制度执行监管相对薄弱，对下属各村项目工程建设方面的基础资料和档案的管理不够及时和完整。特别是各乡镇街道的工程招投标政策执行情况标准有差异，使村与村之间、项目与项目之间进展不平衡。

三是从实施项目的基层整治村看，部分村干部思想认识不够到位，部分村干部只讲困难、不想办法，工作主动性不强，存在“等、靠、要”的思想，造成部分村的整体进度较慢，个别村干部还不熟悉建设项目、整治标准、奖补政策等，一定程度上影响了村庄整治的建设进度和质量标准。同时，也有部分村的政策宣传力度不深，思想工作不够扎实，造成一些村民当整治工作与自身利益有冲突时，不够理解与支持，不配合工作的实施，客观上制约了村庄整治工作的整体进度，进而影响“千村示范万村图3 临安市“千村整治万村示范”工程建设资金支出情况影响内容具体影响满意度或认同率（%）推动农村人居环境的改善情况87.25促进农民生活方式转变和文明素质的提高情况80改善农民生产生活条件、提高农民生活质量情况78.25加快城乡一体化进程情况77.33改善农村生态环境、促进人与自然和谐情况86对农村生态环境的可持续性发展的影响情况82可持续性影响方面项目持续发挥作用情况98社会效益方面生态效益方面表1整治”项目整体效益发挥。4援财政资金缺乏有效整合，项目资金使用的合规性管理不够到位近年来各级财政部门对农业、农村的各项投入力度明显加大，但由于各类专项财政资金名称繁多、内容不一，未能有效整合反而在一定程度上影响了村庄整治的效果显现。评价中发现，部分创建村存在实质相同，但按不同口径申报不同项目资金的现象，使得各创建村收到的相关资金，与各村实际需求或支出不完全配套，存在“会哭的孩子多喝奶”的现象。另外，部分创建村的整治力度较大，建设资金缺口较多，而村级集体经济底子薄，个别村集体已经负债过重。资金使用和监管上存在脱节现象，财务信息提供相对滞后，资金使用中的合理性、合规性以及政府采购或招投标环节管控存在缺陷，部分村级财务核算不够规范，不同乡镇对各村会计核算中资金的账务处理不一致，未设置专项账户进行明细核算，存在不能准确核算该项目的实际投资额的情况。同时，项目白条支出现象普遍，容易滋生村干部从中非法牟利，也是当前农村建设项目建设施工单位偷漏税的灰色地带。另外，联审机制尚未形成，工程项目普遍缺乏决算审核制度，项目实际支出的监管机制有待进一步完善。5援整治项目后续管理工作未跟进，影响了村庄整治的效果经过5 年的整治，临安市农村的村庄面貌发生了很大的变化，美丽乡村的形象已经展现，但整治项目后续管理工作未有效跟进，表现在以下方面：一是对绿化带的日常清理与维护方面有欠缺，部分完成整治的村庄道路及河道边绿化带已杂草丛生。二是对硬化后道路的后续维修与维护没有跟进，部分道路已有破损。三是垃圾收集的后续管理未及时跟进。如果“重建设、轻管理”，后续维护和管理力度不足，将会使五年“千村示范万村整治”工程的成果慢慢消失。

三、完善新农村建设资金管理的对策和建议

1援完善相关法规制度，强化后续服务和监管有效地进行新农村的整治建设需要有政策层面的正确指引，因此，应从政策层面来完善各项政策制度，明确农村发展的规划要求，明确和统一各类项目的招投标和补助资金的公示制度，加强对项目资金具体落实管理和后续管理等操作上的引导帮助。同时，相关政府部门要做好一系列规范的目标设定、申报服务和后续监管等工作，完善项目的检查验收制度，全面有效地促进“千村示范万村整治”工程的统筹推进。

2援科学规划决策，避免不必要的资源浪费，展现各村地方特色科学的规划是一个合理与可持续发展的村庄规划的最大节约，组织有关专家、行业主管部门，制定科学合理的村庄建设规划，从可持续发展的长远战略来对待和规范村庄整治工作中的拆、建、管，防止整治工作的表面化、单一化，力求完善道路、路灯、环卫、绿化以及教育、医疗、商业、休闲等配套公共设施和服务设施，进一步提升项目实施质量和效果。在项目建设前由农办召集所有管网单位（有线、电信、移动、联通、燃气、自来水等）协助确认规划，严防整治之后再次“开肠挖肚”现象的发生。在具体的村庄整治规划中将村庄整治与特色村庄建设相统一，注意解决和改善村民反映较多的一些现状问题，紧密结合各村的自然环境、文化传统、产业发展特点，因地制宜，借山取水，弘扬传统，体现清远山水、田园风光特色，体现特色民居的文化特征和现代化文明的发展需要，充分展现当地特色的农村人居环境和优美的田园风光，把村庄整治工作当作造福千秋万代的大事来抓。

3援有效整合相关财政资金，健全和完善专项资金管理制度，确保资金安全高效使用加强项目资金管理，规范资金使用是财政资金安全使用的前提，加强财务管理是农村村庄整治建设项目健康运行的保证，因此，必须有效整合相关财政资金，完善各类项目的规范申报管理和后续监督管理工作，健全财务管理制度，建立和完善公开、公正、民主的村务管理制度，制定出切实可行的村务公开和收支公示制度，对村务工作严格规范、严格操作，强化村民对村务的监督与批评。同时，加强财政、审计、农经站对专项资金使用的监督考核工作，强化政府层面的监督检查力度，督促各村严格遵守《专项资金使用和管理办法》，确保专项资金安全、规范、有效的使用。

4援健全长效管理机制，充分发挥村民自治功能巩固村庄整治效果，让村民享受村庄整治成果，还需进一步完善和健全后续日常管理制度，健全和完善卫生保洁等长效保障机制，建议强化各村庄整治工作小组的职责，明确责任、细化措施、实化项目、扎实推进，提高工作效率，促进村庄整治建设走上规范化制度化道路。另外，村庄整治事关村民的切身利益，应建立村民参与、相互监督的公开公示和奖惩制度，充分发挥村民的自治功能，提高村民参加新农村建设的积极性，提升村民的思想道德素养和环境卫生意识，从改善人居环境入手，转变村民生态和卫生观念，使各个村庄都能展现出路平灯明、水清塘净、村洁景美的社会主义新农村景象。

作者蔡晓玉 单位杭州钱王会计师事务所有限公司