关于进一步规范行政事业性收费减免的研究

文 ／ 赵 晗

行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。行政事业性收费属于财政性资金，即国家所有，政府使用，财政管理。行政事业性收费的管理主要取决于经济发展水平以及财政管理体制，随着经济的发展和财政体制的演变，行政事业性收费的管理也经历着不断变迁、不断完善的过程。本文着重分析杭州市行政事业性收费减免现状和成因，并从加强制度建设、规范减免审批程序的角度提出一些建议，为进一步深化收支两条线管理，提升行政事业性收费的征管水平寻求新的突破。
一、行政事业性收费减免现状分析
行政事业性收费减免是指在社会发展、经济运行过程中，行政机关依据相关财政法律法规，经相应的行政主体审批，对收费征收过程中出现的某些特殊情况给予减轻或免除收费负担的一种征管措施或特殊调节手段。减费是对应缴费额给予减少征收一部分或降低一定标准的收费优惠措施，免费是对应缴费额给予免予征收的收费优惠措施。近年来，从中央到地方，各级政府为促进经济发展和保障民生问题，多次组织行政事业性收费清理整顿行动，采取了收费审批权限上收，实行收费资金纳入收支两条线管理，开展行政事业性收费验审工作，分批公布取消不合理不合法的收费项目等方式。据统计，1997年至2008年上半年，财政部取消中央级行政事业性收费249项，浙江省取消省级行政事业性收费362项 ；杭州市分别在1998年和2000年通过收费清理取消地方性收费63项，2008年9月又暂停征收行政事业性收费152项 。这些措施对控制收费膨胀，遏制收费乱的现象起到一定作用，但由于行政事业性收费具有分散性、不稳定性和非普遍性等特征，加上与税收相比，行政事业性收费的刚性明显不足，决定其必然采取多元化多头管理的方式。由此，容易使行政事业性收费在减免时出现主体资格界定不清、减免额度缺乏统一标准等问题。近几年对市本级收费的日常征管和专项调研都显示目前我市在收费减免的具体操作过程中存在减免权限不明确、自由裁量权过大，审批程序不规范、减免监督不到位的情况，越权减免、擅自减免、转移收入等现象也时有发生。具体表现为以下几种形式：
1.越权减免——权力寻租的新形式
实行“收支两条线”以来，执收单位的收费行为日趋规范，加上社会对收费认知度的提高以及部门监管力度的加大，违规行为的边际成本大大提高，执收单位很难再在多收、乱收以及超标准收费上动脑筋。而对于应该收取的费用，由于收支不再挂钩，执收单位不收或少收对于单位和个人的利益影响不大，且难以被发现，这就使权力寻租在收费领域滋生了新的形式——越权减免。其表现形式包括擅自行使其他国家机关（权力机关、司法机关）的法定权力；擅自行使其他行政主体的法定职权（涵盖了横向越权——下级部门擅自行使上级法定职权和上级机关违法行使下级机关的职权、事物越权、地域越权等）。
2.转为经营服务性收费，规避财政部门的监管
目前财政部门对行政事业单位的经营服务性收入的管理较为松懈，只要开具发票，照章纳税，其净收入部分可作为单位其他收入缴入财政，实行专户储存管理。虽然这部分收入也被纳入部门预算，但在实际使用时的管理比起收费收入要宽松的多。所以部分执收单位在这方面动起了歪脑筋，违规将本应属于行政事业单位征收的行政事业性收费转为委托下属二级单位收取的经营服务性收费，通过开具税务发票，缴纳一定税款，就将本应作为一般预算收入纳入统筹的收费收入转变为单位的其他收入，在使用上的自主性大大提高，达到了转移收入、满足部门小集体利益的目的，在受到缴费人质疑时往往辩称具体收费主体性质是企业，其收费行为与行政机关无关。
3.擅自将收费权转至单位下属各类机构进行变相减免
无论是财政还是审计，对机关工会、行业协会或挂靠的社团组织的监管都存在不到位的情况。我市市级行政事业单位普遍实行了会计集中结算制度，有些单位将上级委托的收费再委托于协会收取，以达到脱离财政监管的目的；有些行政垄断性行业主管部门原先收取的管理费或主管部门集中收入虽已取消，但通过成立行业协会，部门经费转由财政全额保障，行业协会却趁机收取高额会费、赞助费。
4.未经合法程序滥用职权擅自停收、不收、免收
滥用职权实际上不仅仅是滥用收费上的裁量性行政权力，还应包含对法定职责的非法处置，而行政职权也不限于行政权力，还应包含行政权威。现阶段事业单位在机构改革进程中对内要面对部门预算和政府收支分类改革的影响，对外要经受市场经济大潮的无情洗礼，执收单位“等、靠、要”现象有所抬头。在实际工作中，不收费、少收费、暂缓收费对单位的资金拨付基本没有影响，反而可以减轻工作量，降低工作中出现差错的几率。不少执收单位借此认为不收、少收、缓收不仅可以缓和与缴费人之间的矛盾，赢得正面社会形象，也能为本部门的年终考评增加满意度。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、行政事业性收费减免管理失序的原因剖析br /> 行政事业性收费的减免呈现总体无序状态，根本原因是财政预算体制的不完善，收多收少主要依靠单位自觉性，单位往往在认识上存在偏差或侥幸心理，而具体操作上又往往和单位的业务关联，政府无法介入或介入不深，使单位在减免审批中拥有过量的自由裁量权，财政部门无法有效实施事前、事中全过程监管。根据上述存在问题，分析其形成原因，主要有以下几点：
1.理论认识的偏差是导致收费减免管理混乱的根本原因
对行政事业性收费的财政属性缺乏足够的认识。由于行政事业性收费在实践操作层面必然要受到行政法基本原则的规制，因此在这种意义上其最基本的属性应当属于政府的具体行政管理行为。行政事业性收费本身既是行政行为，又是经济行为的特质往往会导致执收单位站在不同的角度上对其概念产生不同认识，形成的观点也有很大差异，也就使得部分执收单位无法清楚地认识到行政事业性收费本身具备的这种鲜明财政性资金的属性，就很容易在执收的过程中出现把关不严，随意停收、缓收或免收，最后应收未收的现象。
2.管理体制存在缺陷是减免管理失序的主要原因
目前，行政事业性收费实行中央和省两级审批和价格、财政双重管理。行政事业性收费的管理格局可用“两为主、两会同”来形容。收费项目和收费标准是一个统一体，是同一事物的两个方面，实践证明，这种将收费审批人为肢解的体制，割断了收费管理的内在联系，弱化了政府对收费的控制和管理力度，使得政策在执行上易出现盲点，与行政管理提倡的“统一、效能”原则相背离。现在，一些地方财政部门给执收单位下达收费任务，变相收支挂钩，“调控”收费收入作为财政收入，加上收费立项、标准管理隶属两个部门，部门的收费资金的收支结存情况，无论价格部门还是财政部门掌握都不完整，从而使得收费减免管理存在漏洞。
3.制度上的缺陷使收费减免管理的刚性依据不足
财政部除了每年以文件形式发布全国及中央行政事业性单位收费项目目录外，至今仍未出台一部具有普适性、指导性的行政事业性收费征管法规或暂行办法，只是在近几年强化行政事业性等收入“收支两条线”管理的基调上拟出了几个实施办法和意见。这些文件大多从收费立项审批、标准确立、遏制乱收费的角度切入，但由于收费减免乱为是近年来随着“收支两条线”的深化才凸显出的新问题，这些文件办法上并无相关阐述，更无细化指标，使得各省财政部门在实际操作中无参照标准，缺乏上级部门统一指导，各地制定的“土办法”在具体操作中也是欠缺严密性、连续性，甚至出现和上级政策相背离的情况。
由此可见，我国目前在收费减免的制度层面从上至下都存在法律依据不充分、法律层次低、法律责任不明确，涉及收费减免管理的内容不具体、不细致、欠缺可操作性的状况，使得政府部门对执收单位在收费减免环节的乱为缺乏行政约束机制，收费减免的管理处于无法可依或依据不足的境地。
4.收入绩效考核机制的不完善影响了执收单位的收费积极性
近年来，上至中央下至地方纷纷通过开展各种形式的清费减负行动取消收费项目和降低收费标准，受行政许可法规定对行政许可原则上不收费以及行政区域调整等较大因素影响，加上部分行政事业性收费转为经营服务性收费，近年来“收支两条线”、“综合部门预算”管理改革的深入推进，一方面规范了执收单位的收费行为和资金管理，另一方面也在客观上削弱了财政部门对执收单位的约束力，诸多因素影响了执收单位征收工作的积极性，使单位收入定额执行数产生较大的增减变动。因此，当前摸索出一套切实可行的收费征管激励约束机制，对于规范收费减免，有效调动执收单位收费积极性格外具有意义。
5.多种利益驱动导致收费减免环节的行政乱为
公共财政改革的不断深化，执收单位对部门公共形象和考评结果的日益重视使得乱收费失去生存的土壤，于是权力寻租又滋生出新的灰色地带：一些部门受各种利益的驱动，从制定部门规章制度到具体实施法律、法规和其他规范性文件，都以本单位本部门的小团体利益为中心 ，或利用手中对收费的自由裁量权实行“暗箱操作”，随意决定收费的额度或收费依据；或取利弃责，倚仗身后的背景或资源转移收费主体变相收费，致使该收的费没有尽收，不该收的费却有可能在变相收取。

三、进一步规范行政事业性收费减免的探讨和建议
现阶段，随着公共财政改革的深入，行政事业性收费全面实行预算管理，管理重点也从制止乱收费转为确保行政事业性收费的应收尽收。笔者针对目前行政事业性收费过程中存在的应收未收、随意减免的问题，结合当前财政管理的重点，提出相应的改进举措和建议：
1.更新行政事业性收费管理理念
更新行政事业性收费管理理念是规范收费减免管理的基础。一是建立行政事业性收费是政府非税收入重要组成部分的观念，把规范政府收费管理与加强税收征管置于同等重要的地位，明确收费减免不仅仅是执收单位的业务工作，随着形势发展，财政代表政府也有必要介入加强管理。二是建立全局观念,把收费管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量,明确政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系,摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的思想。三是树立宏观调控理念,注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务职能,进一步减少和规范行政审批,通过改革来规范收费减免管理,减轻社会负担,优化发展环境,从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。
2.加强行政事业收费减免管理法规建设
加强行政事业收费减免管理法规建设是规范收费减免管理的制度保障。在未出台全国统一的收费减免管理法规之前，地方各级财政部门应当根据本地实际情况，积极创造有利条件，研究制定科学合理的地方性收费减免管理制度。可依托已有的《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》、《浙江省省级非税收入收缴管理暂行办法》、《政府非税收入征收考核办法》等制订出一份操作性强的《行政事业性收费减免指导性意见》，规定执收单位在每年上报预算时就对当年的收费减免行为提供合法的依据。除法律法规明确的减免权限、标准、范围和程序等项目外，还应对减免金额实行分档管理：核定金额以下，由执收单位进行审批，报财政部门备案；超出核定金额并在一定金额以下，由执收单位先进行初审，再由政府授权同级财政部门进行审批；一定金额以上，必须报同级政府进行审批，执收单位不得擅自进行审批。以完善制度建设进一步推动收费减免管理工作的开展，促进行政事业性收费的减免审批法制化，操作流程规范化。
3.完善预算管理制度，建立规范执收行为的激励约束机制
建立规范执收行为的激励约束机制是规范收费减免管理的内在动力。近年来开展的“收支两条线”、“收支脱钩”管理改革，一方面规范了执收单位的收费行为和资金管理，另一方面也在客观上影响了执收单位对政府非税收入征收工作的积极性。因此要围绕“做大蛋糕，优化结构，综合调控，推进改革”的工作目标，按照“调整定额，适度调控，综合平衡，全面考核”的原则，建立有效的收费管理体制和绩效考核机制，以促使单位征收管理更加规范，同时充分发挥执收单位应收尽收的积极性。具体来说，首先，从调整收费预算管理体制入手，根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》要求，尚未纳入预算管理的行政事业性收费将分期分批纳入预算管理，新设立的收费项目一律纳入预算管理。在编制部门预算时，充分考虑执收单位的业务范围、业务量、业务成本和代征成本，并结合前三年的收入水平，敦促执收单位在年初做好当年行政事业性收费的收入计划。通过对收费收入的动态分析实时掌控征收进度，对实际执行中收入超额完成年度预算任务的部分，如果确实属于按政策规定努力组织增收的，可部分或全部作为专项资金予以奖励，用于执收部门和单位当年或下一年度的事业发展支出，纳入部门预算支出范围，不抵预算安排的其他资金；如果属于执收单位违规收取的，一律予以没收，并依法给予相应处罚。对征收不力、随意减免等非政策因素导致未能完成年度预算任务的，按规定程序相应调减执收部门和单位当年或下一年度支出预算。把完善行政事业性收费的预算管理制度作为规范收费减免管理的抓手。其次，加大绩效考核力度，根据对缴存财政专户、银行账户、收费执行、票据领用、资金结报、会计报告等方面管理的实际执行结果，按照系数法进行考核。各项管理工作结果基本完成的系数设为1，凭年终绩效考核结算分别加减系数。再次，加强体制，落实监管，应充分认识到：健全非税收入管理体制，完善非税收入征管体系，是当前深化“收支两条线”改革工作的重中之重。对经查实发现有执收单位存在随意减免收费等违规行为的，除按财政处罚条例相关规定处理外，还应实行“一票否决制”，取消其当年绩效考核奖励、征管工作先进评比的资格条件；情节特别严重的，应提交监察部门给予行政处分，通过强调法律责任，增加制度威慑力的方式强化建立这种激励约束机制，充分调动执收部门和单位的征收积极性，真正做到依法征收、应收尽收。
4.健全行政事业性收费收入监督检查机制
行政事业收费收入监督检查机制是收费减免管理的必要外部环境。一是在加大财政监督检查力度的基础上，加强财政与纪委、审计、监察等部门的协调，充分发挥各自的职能优势，加大检查和处罚处分力度。二是发挥社会监督作用，每年继续根据财政部发文编制行政事业性收费项目目录和相应的减免条件、审批程序，向社会公布并公开乱收费、乱减免和票据使用监督举报电话号码，接受社会监督。凡是未公示收费文件、收取不在公示目录中的收费项目、不按规定标准收费、不使用合法财政票据和票据开具不规范，随意增加、减少收费标准和计费依据的行为，都可定性为收费上的行政乱为，对照相应的规定进行处理。三是严格执法，对查出的严重违规行为，根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》和《浙江省财政监督条例》的规定，在责令整改、限期上缴或退还违法所得的同时，将视情节轻重分别对单位予以警告或通报批评，对有关责任人员予以警告直至开除等行政处分，严肃财经纪律。四是建立收费减免的联席会议制度，对收费量较大、社会影响面广的项目，可以通过多部门的联席会议进行讨论确定，特别重大的减免事项，提交市政府审定。
5.引入系统管理理念，对收费全面实行信息化管理
引入系统管理理念，对收费进行全面信息化管理是规范收费减免行为的有效手段。完善政府收费征管机制，解决目前政府收费管理上存在的问题，必须运用现代管理手段，充分利用电子信息网络系统在管理上的优势，在使用财政内部现有征管信息系统的基础上，积极探寻和外部信息资源相结合，提升征管层次和效率的途径。目前杭州市提出了构建权力阳光运行机制，包括建立健全权力规范运行体系的一系列具体要求，其中之一是对现有行政权力进行全面清理后放到政府综合电子政务平台上进行公开运作。财政部门应利用这一契机把有关的业务要求有机整合进去，达到信息对接与共享。从行政审批和许可的受理环节开始对政府收费进行科学化、系统化、规范化的控管，在平台系统中对单位收费的项目、标准、计费依据预先进行设定，掌握应收数、理清实收数、监控差额数，从收费的源头对收费的非正常性流失进行预警监控，从而变事后管理为事前监督、事中控制，在达到规范收费减免管理的同时实现对收费的应收尽收。此外，从加强财政票据管理改革入手，在收费征管中推广使用电脑开票，财政部门在执收单位的电脑开票程序中设定收取的所有费种和往来款项目，既能强化“以票管费，以票促收”的职能，又可消除执收单位用往来款收据转移收费的可能性。通过对现有征管信息系统功能的延伸和拓展，确保行政事业收费按规定及时、足额分别缴入国库和财政专户。
（作者单位：杭州市财政局）