关于地方公共财政改革和发展方向的若干思考

文 ／ 余丽生

公共财政就是为社会提供公共产品，满足社会公共需要。用通俗的话来讲，就是“取众人之财，办众人之事”。改革开放以来，适应社会主义市场经济发展的要求，我国的财政逐步向公共财政转型，尤其是党的十六大以来，按照统筹城乡经济社会发展的需要，我国加快了公共财政改革的步伐，公共财政新框架开始在我国各地建立。未来的公共财政怎么改？尤其是地方公共财政如何改？如何让公共财政从理论走上实践，制定公共财政改革路线图，让公共财政覆盖农村，让全体国民共享发展成果，这是各地公共财政构建过程中面临的共性问题，也是地方政府必须正视和回答的问题。
一、基本公共服务均等化——地方公共财政改革和发展的目标
公共财政作为财政改革和发展的目标被提出以后，全国各地都加大了财政改革的力度，积极向公共财政的方向努力。但如何构建地方公共财政，各地的思路和做法并不一致，不少地方感觉茫然，在此情况下，甚至出现了一些实用主义的做法，对公共财政存在不少曲解，认为“公共财政是个筐，什么都可以往里装”。这种“只变形式，不改内容”的做法，对地方公共财政改革和发展是十分不利的，会导致人们对公共财政的误解和公共财政改革方向的扭曲。而基本公共服务均等化的提出，可以说使地方公共财政改革和发展豁然开朗。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。…以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”党的十七大报告进一步指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化作为完善公共财政体系”。更是对把基本公共服务均等化作为完善公共财政体系的的一项具体任务提出了明确要求。应该说，地方公共财政改革和发展的目标就是基本公共服务均等化，为全体公民提供基本公共服务，满足公民对义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基本设施、环境保护等方面公共服务的需求。但必须正确理解和把握基本公共服务均等化。基本公共服务“均等化”不等于“平均化”，是大体均等或相对均等，不能搞平均主义，而是要求基本公共服务在区域内应有一个统一的制度安排，直至全国或全省的制度统一。同时，基本公共服务均等化是个过程，是公共财政改革和发展的目标，不是一蹴而就的，一朝实现的，地方公共财政改革和发展必须朝这个方向前进。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、城乡一体化——地方公共财政改革和发展的立足点br /> 建国以来，我国走的是一条以“牺牲农业，发展工业”的工业化道路。在农村税费改革以前，据统计，1950-1978年，国家通过工农业产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政向农业支出1577亿元；国家提取农业剩余净额4500亿元。改革开放以后，1979年至1994年国家通过工农产品剪刀差从农民那里取得大约15000亿元收入，同期农业税收总额1755亿元，各项农业支出3769亿元，国家提取农业剩余净值约12986亿元。1994-2000年，国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用9733亿元。在城市，提供公共服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、消防、绿化）时，一般不会要求居民负担费用；当城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民根本不必承担任何费用。而农村则不然，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且，即使是最必要的服务和最简陋的设施也要当地农民负担。城乡二元结构，使得城乡差距不断扩大，农村公共产品供应严重短缺，地方财政实质是城市财政。
农村税费改革以来，尤其是党的十六大以来，按照十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的要求，公共财政加快了向农村覆盖。根据国家的统一部署，各地先后建立了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、失地农民的社会保障制度等，让农村居民真正感受到地方公共财政的阳光。但从这些制度本身来看，仍没有脱离城乡二元结构的阴影，仍然是城乡两种制度、两种身份，双线运行。
按理说，公平分配税负和提供公共服务与公用设施是政府的责任，政府应尽量为所有公民（包括居住在城市和农村的农民）提供大致相同的公共服务和公用设施。城乡两种制度、两种身份显然是不符合地方公共财政发展要求的，但有了制度比没有制度是一大进步，有差距的存在，说明改革还不彻底，发展还不完善。下一步是城乡两种制度、两种身份的磨合、衔接、统一。设计城乡一致的公共制度，逐步出台城乡一体化的财政政策，这是地方公共财政改革和发展的立足点。

三、区域功能化——地方公共财政改革和发展的必由之路
区域经济如何发展？让公共财政的阳光照耀全社会，各地在公共财政构建过程中，进行各种各样的探索，在取得成绩的同时，也走过了不少弯路，有不少教训值得总结。如我国在地方发展经济过程中，曾经出现过“村村点火，乡乡冒烟”的现象，到处建开发区，到处建工业园区，到处招商引资，导致不少地方出现重复建设，资源浪费，甚至是环境污染。又如在发展农村教育过程中，建了不少学校甚至村村建小学，引以为豪的是在不少农村最漂亮的就是学校。但好景不长，由于计划生育政策的推行，农村学龄小孩的减少，人口的老龄化，农村教育资源的整合，不少农村学校招不到学生，教育成了摆设，导致教育资源的浪费。再如，在目前推行的新农村建设，按照村村通电、通有线电视、通自来水、通电话等方面的要求，地方政府为农村通了电、通了有线电视、通自来水、通电话等，但有些地方的困难家庭，由于农民家庭收入低，农民用不起自来水、用不起有线电视，户户通自来水、通有线电视也是徒有虚名。至于康庄公路，问题也有不少，如对居住在高山远区的农民，国家花了大量的资金，修建了农村康庄公路，但由于安保措施的不到位和地质灾害的频发，康庄公路的效果便大打折扣。同时，康庄公路也破坏了山区的生态。如何规划地方经济社会发展，给地方公共财政构建带来新的命题。
党的十七大提出了主体功能区的概念，指出：“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”这对地方经济社会的发展提出了新思路，地方公共财政构建必须转变观念，树立绿色GDP观念，既要金山银山，也要青山绿水，在某种意义上青山绿水也是金山银山，保护好青山绿水也是发展。对生态屏障地区、对西部地区，国家提出退耕还林、退牧还草，这也是发展。浙江省对全省主要的八大水系上游地区的45个县市（区），根据生态公益林面积、水域面积、空气质量等指标，省财政给予财政转移支付，这也是对保护青山绿水的支持，对保护生态发展的肯定。这些都告诉我们，地方政府在构建地方公共财政过程中，必须按功能区的要求，进行合理规划。对工业发展要进行合理的集中，通过建立工业园区的形式，实现公共资源的共享。对居住在山区、居住在生存条件恶劣地区的农村居民，不是一味的进行“输血式”的扶持，更多考虑的是如何让这些农村居民整体搬迁，异地脱贫，这才是治本。如此等等，地方公共财政改革和发展才会日新月异、前程辉煌。

四、全民共享改革和发展成果——地方公共财政和发展的目的
改革是为什么？发展又是为什么？这涉及改革观和发展观问题，这是地方政府在地方公共财政构建过程中必须回答的问题。邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”他指出：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕。”我们改革和发展的目的是为了完善社会主义制度，满足人民日益增长的物质文化生活需要，达到共同富裕，使全体国民都能享受改革和发展的成果。
党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。但是，市场在资源配置过程中，在提高资源配置效率的同时，也有市场缺陷，会出现地区发展不平衡、居民收入分配不公等问题，需要政府的调节。在社会主义市场经济发展过程中，哪些是弱者、是弱势群体？应该说，我们的一线工人，我们的农民，以及那些下岗职工、失业人员、失地农民、城市的“三无人员”和农村的“五保对象”等，他们是社会的弱者，在市场竞争中，往往处于不利的地位。公共财政政策主要是维护他们的利益，按照党的十六届六中全会提出的“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕”的要求，进行调节，达到社会的和谐，也就是古人所说的“劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养”的大同社会。应该说，党的十六大以来，地方公共财政加大了对社会分配的调节，建立了更加合理、公平的分配制度，对农村实行了农村税费改革，取消了农业税、农村特产税，减轻了农民的负担；建立了新型农村合作医疗制度；对困难居民建立了城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度；对城市“三无人员”和农村“五保对象”实行了集中供养，等等，公共财政覆盖到城乡、覆盖到各个社会群体、社会各个阶层。今后，地方公共财政要加大社会分配的调节力度，一方面，要强化对社会的强势群体调节，通过开征消费税、个人所得税、特殊行业暴利税、遗产税和赠与税等，对高收入人群进行调节。另一方面，对弱势群体和困难群众，要加大扶持力度，减小贫富差距，实现社会分配的公平，让全民共享改革和发展成果。
（作者单位：浙江省财政税务科学研究所）