财政国库规范化管理探讨

文 ／ 蒋维安

近年来，将ISO9000的管理方法和理念融合到政府管理中作为一种科学的内部管理方法，从概念上已被越来越多的行政部门所接受，并有不少行政部门在这方面做了有益的尝试。实践证明，运用相对较为成熟的技术和手段，以其完善的组织体系设计、科学的操作流程和监督评价手段实施规范管理，将会提高政府工作效率，促进政府内部科学管理。但将ISO9000质量管理体系运用到财政国库管理中在全国财政领域目前还处于起步阶段，笔者就以财政国库部门为抓手，根据现代国库的职能特征，结合实际工作情况，参照ISO9000质量管理体系理念探讨如何对国库工作进行规范化管理。

一、现代财政国库的职能定位
目前国际上对“国库”一般采用国际货币基金组织（IMF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义，从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为：①财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；②财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；③财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；④财政部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。上述四方面财政国库职能定位的内涵，代表着当前各国现代财政国库管理的发展方向，也是完善现代财政国库职能定位的基础。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、现代财政国库管理的基本特征br />　　对现代财政国库管理的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。
所谓“效益”，是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面：一是通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发行效益。
　　所谓“透明”，就是提高透明度，政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而言，重要的是提高财政资金收支过程中的透明度，以促进政府公共服务的市场化发展，让每一笔钱都花在“阳光”下。
　　所谓“监控”，是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，建立了预算执行的动态监控系统，财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况，每一笔资金活动的详细信息，都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息，而且对违规或不规范活动进行控制，及时发现疑点和问题，重大问题立即核查，能够在较短的时间内纠正或解决。

三、目前财政国库管理的发展现状与存在问题
当前，随着我国财税体制改革的不断深化，国库职能随之扩张和变化，财政国库呈现出隐蔽性、多元性和道德风险突出等特点。就我市本级国库而言，随着预算外资金、社保资金、农业综合开发资金等新增资金纳入国库核算管理，年资金运作量大大增加，达200多亿元。如何确保我市财政资金拨付安全有序、核算准确、调度合理、高效运行，成为国库管理工作的重中之中。通过对国库管理工作的调研与诊断，发现目前市本级财政国库管理中存在以下问题与风险：
1.资金拨付业务欠规范统一。从2007年起，财政预算内资金、财政预算外资金、财政专项资金、财政周转金、社保资金及农业综合开发资金的资金核算纳入国库管理职能，但六大资金的核算平台不统一，资金申拨审批程序不同，要求各异，审批表格种类繁多，资金拨付业务有待规范统一。
2.财政资金的系统风险。由于信息技术的广泛使用存在网络安全防范不足，容易引入病毒、猎窃口令等非法活动；各种印章、密押、有价单证和重要空白拨款凭证保管不当将引起风险；各项对账工作的延误或疏忽，增加了财政资金风险的隐蔽性和危险性。
3.财政资金的使用效益。大量现金沉淀在各银行活期账户中，使得财政性资金收益主要来源于银行存款的活期利息，资金收益率很低，缺乏实现财政性资金增值保值的具体措施规定，更缺乏提高财政性资金总体效率的激励约束机制，造成了大量资金的闲置浪费,不符合公共财政提高公共资源配置效率的要求。
4.内部制度尚待完善。尽管从财政部到地方各级财政部门先后出台了一些规章制度，但在具体业务操作环节上仍缺乏完善的制度约束，使操作人员在业务处理中存在一定的随意性；内控制度执行不够严格，监控力度有待加强，岗位职责、监督措施往往流于形式，不能落实到位。
5.管理模式尚不成熟。从管理体制现状来看，财政国库借鉴ISO9000理念进行规范化管理尚处于探索阶段，目前还没有先进的管理经验可以借鉴，更没有成熟的理论模型可以研究学习，且各地财政国库部门的具体情况也不一样，很难形成统一的标准化管理模式。
四、财政国库推行规范化管理的工作思路
1.ISO9000质量管理标准体系简介
ISO9000 标准是由ISO（ 国际标准化组织）TC176（第176 技术委员会） 制定的所有的国际标准，以指导组织的质量管理工作。质量管理工作经历了质量检验阶段、统计质量控制阶段、全面质量管理阶段和标准质量管理阶段。随着ISO9000 族标准的不断发展和完善，质量已不仅仅是指产品质量，它的含义已扩展到过程质量、体系质量等方面；质量管理也不仅仅是一个只关注质量的孤立的体系，它致力于实现组织的管理目标，能够使同一个组织的管理体系中各个部分结合成一个整体，形成一体化管理体系；作为一种全新的管理模式，在其发展过程中，形成了一套系统的管理思想和思维方法；作为一种通用的管理思想，它的精髓可用于任何领域，系统全面地优化各类组织的管理方法和手段。
2. ISO9000 体系融入国库管理模式构建
ISO9000质量管理标准理念，一是以服务对象为关注焦点。该标准明确提出“以顾客为关注焦点，应以增强顾客满意为目的，确保顾客的要求得到确定并予以满足”。这种理念不仅符合经济管理中“ 顾客就是上帝”的经营信条，也是“以人为本”、关心个人身心全面发展的价值理念。二是自主管理，独立审核。每个组织的质量方针与质量目标由组织自己根据实际情况制定，一旦制定，则要层层分解，做出承诺就要确保实现。并通过内部审核、管理评审，加强自我管理。通过独立于组织和顾客之外的第三方进行外部监督审核，确保达到标准的要求，做到内外约束与监督相结合。三是注重实证分析，建立程序化管理系统。该标准要求组织“ 说到的必须做到，做到的必须有记录”。在整个体系文件中必须包括证据性文件（ 即质量记录），加强对质量管理工作的验证，这为规范组织的管理行为，避免管理的随意性提供了事实证据。四是强调过程控制。该标准要求组织建立质量管理体系并持续改进其有效性。它从组织改革方针和质量目标的制定，质量手册、程序文件、证据性文件（ 也叫质量记录）的编制，管理职责的划分，资源管理的提供，产品实现的过程到测量分析和改正，保持系统全过程的不断改进而且适宜有效，强调组织质量管理的过程控制和持续改进。它不仅要求事后进行数据分析，对不符合项进行整改及不合格品进行控制，而且更注重于事先的预防和过程中的监视与测量。做到事前、事中、事后控制相结合，以保证质量管理的管理质量。我市财政国库推行标准化管理是以ISO9000质量管理标准的理念为基础，贯穿财政性资金拨款审批、财政收入退库（付）、国库更正、会计核算、资金存款管理、会计报表编制全过程。从管理体系循环角度上讲，ISO9000 标准同财政国库管理在本质上是相通的，ISO9000标准可以被财政国库管理借鉴，将其思想精髓和发展思路融入到财政国库规范化管理体系，使财政国库管理成为一种标准化的内部管理体系，符合公共财政可持续发展战略，并能引入外部评价机制及标准，提高管理运行效率。

五、财政国库推行规范化管理的核心内容
实施财政国库规范化管理控制，对违法违规或不规范操作行为充分发挥警示和惩戒作用，有效监督控制我市预算执行标准化管理运行全过程。其内容主要包括：
　　1.财政国库外部规范化管理。主要是指财政国库部门对各支出业务部门及代理银行在财政资金收付中的合法性、合规性和真实性问题，综合运用多种核查方式，实行标准化管理。主要有以下内容：
　　（1）规范的工作程序。即在财政资金支出运行过程中，按照标准化管理作业指导书的工作流程和作业方法进行各项业务操作，完善财政资金运行管理的事前审核、事中监控、事后跟踪反馈的监控运行机制，实时对发生的违规或不规范操作问题，进行核查处理，防范和纠正预算执行偏差。
　　（2）明确的工作职责。即在财政资金运行过程中，严格执行标准化管理作业指导书中规定的各项分工职责，保障财政资金运行的安全、稳定，并在建立财政资金使用效果跟踪问效机制的基础上，逐步开展财政资金绩效监督，提高财政资金的使用效率和使用效益。
　　（3）适度的信息披露。即在财政资金运行过程中，针对核查过程中发现的违法违规或不规范行为，遵循依法、客观和公正的原则，通过规范的程序，及时进行通报，提出处理意见和建议，发挥财政监督的教育、威慑、惩治作用。
（4）及时跟踪，持续改进。以提高财政国库管理的规范性和有效性为切入点，及时查找作业指导书中的漏洞和不足，建立整改跟踪问效机制，持续改进，从源头上规范。　
2.财政国库内控规范化管理。主要是指财政国库部门对各支出业务部门及代理银行按照职责分离、相互协调、相互制衡、全面控制的原则，通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金收付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金收付风险，保证财政资金安全、规范和有效使用。主要包括以下内容：
　　（1）制衡性的制度安排。一是建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度。通过清晰的制度约束，并借助信息披露，实现财政国库规范化管理的相互监督与制约。二是建立不同参与主体内部岗位之间的内控管理制度。就财政国库部门而言，建立审核、支付、会计、信息管理、监督各岗位相互制衡的内控管理制度，指导和督促各支出业务部门和代理银行加强内控机制建设。
（2）制衡性的业务控制。业务控制是财政国库内控规范化管理的主体。按照“有效性、全面性、及时性”的原则，建立制衡性的业务控制机制，将内部控制覆盖到财政国库内控规范化管理的各个环节，做到无所不控；内控的建立和完善要跟上业务和形势的需要，树立“业务创新，内控先行”的思想。一是在资金的拨付、核算和存款管理中，必须遵循“计划根据预算、交易根据计划、拨付根据交易”的原则，审查拨付信息，监督支付行为，纠正执行偏差，建立内部岗位之间相互制衡机制，确保财政资金安全、规范支付使用。
（3）制衡性的控制系统。制衡性的系统管理是业务控制的必要支持，各项财政性资金操作平台的统一规范和高效运行是国库标准化管理开展的基础保证。建立和完善功能强大、合理先进、操作方便、安全可靠的信息控制系统，对财政国库内控规范化管理有以下作用：一是为实现财政资金支付提供先进方法；二是为提高整体管理效率提供有效手段；三是为提高财政支出透明度和降低风险提供一条极佳的途径。
（作者单位：杭州市财政局）