公共财政预算支出管理制度物完善和创新

内容提要：我国正在进行建立公共财政基本框架的改革，其中关键之处是确立我国的公共预算制度，形成正常的市场和政府的关系。前一段的改革重点集中在财政收入管理方面，今后将转移到财政支出管理方面来，政府预算编制、国库管理制度和预算科目体系等基础性管理制度的改革是改革的重点。与财政收入管理相比，我国支出管理体制改革明显滞后，而支出管理改革，特别是政府采购制度，国库支付制度和预算科目分类体系的改革是加强支出管理的基础。从实际情况看，我国财政支出由于改革滞后，在支出规模、支出结构和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我国的预算支出制度，用预算来规范政府的收支行为、提高财政支出的效益，因为政府预算是决定、约束、规范和监督国家财政活动的基本制度和手段。



关键词：公共财政；预算；管理；改革



一、预算支出体系及其制度安排



构建社会主义市场经济下的公共财政预算支出体系，笔者认为应以合理界定支出范围为前提，以完善部门预算、逐步推行零基预算和绩效预算为基础，以国库集中收付制度、政府采购和规范化的转移支付制度及现代化的财、税、库计算机网络系统为配合，形成一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机系统。



1、公共支出预算范围。公共支出预算范围是指公共预算下资金分配使用的领域，它是由政府职能的范围决定的。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国特色社会主义制度的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场无法调节但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出的范围可以界定为四个领域：公共服务领域、经济发展领域、转移支付领域和培育和完善市场的任务。



2、提高预算的科学性和合理性。我国公共支出的预算改革目前应以完善部门预算为主，创造条件逐步推行“零基预算”，最终实现绩效预算。首先需要改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。初步的收支分类改革应包括预算内收支，时机成熟后将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化和零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列财政预算改革的顺利推行创造有利条件，而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。



3、完善公共支出预算的支付体系。①主要包括完善国库集中支付制度。国库集中支付制度就是将现行的国库分散支付制度改为国库集中支付制度，其核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的账户，只有财政代表国库的账户与单位对口。②健全政府采购制度。分散的政府采购方式削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出促进经济结构调整的效应，也增加了采购成本，而且使财政资金分配与使用相脱离，财政监督形同虚设。所以预算执行中要强调办公设备统一采购，由政府设立的采购中心采用公开招标等方式购买，再由国库直接支付采购费用，实现预算管理和拨款两分离的财政运行机制。③规范转移支付制度。统一预算要求扩大预算范围，把预算外资金纳入预算控制，还将取消一些不合理的收费和制度外的非法收费，这势必减少各地所取得的总收人。这需要制定一套科学的一般性转移支付制度，我国中央对地方的转移支付额应确定一个相对合理的指标，用法律的形式固定下来，从而在预算执行中就可省掉一些不必要的讨价还价，地方政府的预算由于中央补助规模的变动有规律也容易确定。




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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、地方财政预算制度创新br />


1、 依法规范预算编制程序



我国地方财政预算编制的弊端之一是预算编制的时间较短。我国的《预算法》规定预算年度从每年的1月1日起到12月30日止，从下达预算指示到汇总预算方案，仅两个月时间。就地方而言，待各级人代会正式批准预算后，预算执行已差不多过去了3-4个月，使编制出的预算失去了法律的约束力。有鉴于此，可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以消除时间差，从而增加政府预算编制时间，提前编制预算草案。



2、 公开披露地方财政预算全面信息



我国应逐步实现预算内容定期公布。要公布预算的指导原则和功能预算，以便人大代表和纳税人了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便对它进行有效监督。



3、 科学测算预算收支，实行“零基预算”



在收入的预算方面，应依据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑GDP、税基、人口数、人均收入等因素对收入预算的影响程度，根据这些因素综合计算得出财政收入能力，再根据未来年度的政策调整情况，测算各项预算收入。在预算的支出方面，实行“零基预算”，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始。



4、 要健全财政预算监督机制



要切实健全预算监督的法律体系和严格的检查方法。借鉴国外经验，建立类似的监督机构监督预算的编制和执行。特别是要充分行使人大对各级政府预算的审批和监督权力，增强各级人民代表大会审核预算的力度。人大应建立若干小组分项审查财政预算，应收政策的制定和预算的安排结合起来，而且提交的预算草案必须细化到“款”，“项”，并且逐渐细化到“目”，以保证人大有足够的时间对政府提交的预算草案进行详细的审查。



5、 地方政府要重新定位



按与国际惯例接轨和WTO的原则要求，地方政府要重新定位，确定哪些事应由政府做，哪些应由市场因素自行发挥作用，并明确各级政府的事权和财权。建议各级政府企业逐步从竞争领域撤离，重点加强公共事业、专利、高科技和国防工业的投资，如道路桥梁、供水供电、城市交通、高科技行业、烟酒专卖等行业。政府企业真正做到“有所为，有所不为”。



三、完善部门预算制度



部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。但是现阶段部门预算编制还是存在不少问题，如财政与其他部门间的关系不顺，缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制，科学的定额标准体系尚未建立等等，所以，目前部门预算编制应从以下几方面进行完善。



1、规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间；二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。



2、注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性；二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则，提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的公平分配，以取得部门单位对财政的信任、支持和配合；三是切实处理好财政与部门间的集权和分权关系。可将部分专项资金的分配权向部门适度转移，包干使用，超支不补，就有可能变一家理财为多家理财，以提高财政资金的使用效益；四是理顺财政与其他有预算分配权的部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门，简单地将分配权收回并不是个好办法。可以将计划、科技等部门转变为预算审核委员会成员单位与财政部门共同做好预算管理和资金分配工作。



3、改革人代会财政报告形式。目前的人代会财政报告内容比较空泛，且只是汇报功能预算，这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结，很多代表看不懂，更看不出问题。应参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革。可以先将单纯的功能预算形式改为同时汇报部门预算和功能预算，在此基础上再进一步扩展报告内容，将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议。只有这样，才能确保财政资金落实到部门，落实到人头，落实到具体项目，才能确保人大对财政预算的实质性审议。同时，预算报告要对公众公开，要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向，从而更加有利于预算的执行。



4、建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。在此基础上，人大对预算审查批准实行三读制。预算专业委员会首先进行一读，就部门预算案的各个方面进行咨询、听证。与此同时，预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见，最终形成一读初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读，通过后递交到全体代表大会进入三读程序。限于我国人民代表大会的组织状况，一读时应以项目审为主，三读时应以政策审为主，即一读时应对部门预算的具体项目进行详细审查，而三读时应主要就预算的总体安排和政策倾向进行审议表决。对于部门预算编制与执行间的法律空档，可以考虑在二读阶段，由人大常委会通过一个临时预算，从预算年度开始到召开全体代表大会之前，按照临时预算执行。



5、完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则。一是财力可能与行政事业发展相结合。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下，定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑国家财力的可能，把定员定额建立在较为可靠的财力基础上；二是公平公正原则。这一原则首先要求结合当地的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据。三是定员定额项目数量适度。中央及部分地区将工资性支出也列入定额项目，随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立，应逐步取消对工资性支出的定额管理，据实核定安排。其他定额项目，在测算时应越细越好，在安排下达时，应粗细适度，宜粗不宜细，把支出的自主权留给部门和单位。



6、实行修正的收付实现制会计基础。由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。



7、完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题；这三个部分相辅相成，只有配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。



四、政府采购制度的完善与创新



1、 目前政府采购工作中存在的问题



一是对政府采购工作的认识还有待于进一步提高；二是现行的财政预算管理体制和运行机制与全面实施政府采购的客观要求不适应；三是政府采购的运作尚欠规范，缺乏有效的监督管理机制；四是政府采购管理机构设置和力量配备与法律规定的任务及要求不相适应。这些问题的存在，对我们推动政府采购工作向纵深发展产生了一定程度的影响，为高质量地完成工作任务带来了阻碍，对此我们要予以高度重视。



2、 完善政府采购制度的构想



① 加强政府采购制度建设，健全地方性政府采购法规制度体系



要以《政府采购法》的发布实施为契机，按照依法行政和依法理财的原则，在实践中不断总结经验，抓紧组织研究和制订相关的规章制度。一是制定《政府采购法》的配套管理办法，如政府采购方式适用条件、采购合同管理和监督、采购合同范本、招标投标管理、政府采购行政投诉受理程序、政府采购电子商务管理、采购人员行为规范等；二是扩大服务采购范围和规模的专项管理办法，结合服务采购的特殊性，对会议、印刷、公务用车保险、加油、维修等经常性的服务采购项目，有针对性地研究制定专项管理办法。



② 依法完善政府采购机构建设，规范政府采购组织管理体系



依法对现行集中采购管理体制进行调整。要按照财政部确定的时间表，依照政事分开、管理与执行分离的原则，分开设立政府采购管理机构和集中采购机构，做到职能分离、人员分开。要充实和加强政府采购监督管理机构的力量，更好地履行对政府采购活动运行过程和政府采购代理机构的监督管理职责。各级政府采购管理机构和采购代理机构也要进一步强化内部控制和内部监督制度建设，增强风险意识和职业道德观念，提高队伍的政治素质和业务技能，规范政府采购工作人员行为，坚决杜绝政府采购工作中以权谋私、违规操作等问题的发生。



③ 大力推进部门预算编制和国库集中收付，规范政府采购预算执行



在建立政府采购预算制度方面，对财政性资金安排的购买性支出，要按照依法制定的集中采购目录和采购限额标准等有关规定，细化具体采购品目，形成列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、品目名称、采购数量、规格型号等内容的政府采购预算；发挥政府采购的整体优势和规模优势，最大限度地提高政府采购资金的使用效益。



在建立政府采购资金专户管理制度方面，政府采购管理机构、集中采购机构和国库管理机构要密切协作，进一步强化政府采购资金的管理。集中采购项目资金，要经集中采购机构确认和政府采购管理机构审核后，按照合同约定由政府采购资金专户直接拨付供应商。



④ 健全政府采购信息发布系统，提高政府采购工作的透明度



进一步规范政府采购信息公告行为，建立健全多媒介、多层次、高速度的政府采购信息发布渠道，公开政府采购市场业务，实现政府采购管理机构、经办机构、招标代理机构、供应商、采购单位之间及时的交互式的联络，进一步增强政府采购的公开性和透明度。按照财政部的部署和要求，已单独设立网站的要积极创造条件，与财政部的政府采购网做到互联共通，在电子档案和数据信息方面完全一致，而不是目前的简单的链接。



⑤ 完善招标代理机构服务评价制度，规范采购招标评标行为



对政府委托招标代理机构代理招标的，要对招标代理机构履行约定义务情况进行评价并建立招标代理机构间的竞争机制，在招标代理机构的选择上，要以服务质量、诚信度和招标成本为主要标准择优选定，促进招标代理机构严格自律。要继续完善政府采购专家评标制度，评标委员会组成中专家必须达到法定比例。对评标委员会专家成员的资格要认真审核，严格执行实际工作经验、业务熟悉程度、专业水准、技术职称等方面的规定标准。各级政府采购管理机构要加强专家库建设和管理，评标委员会专家成员原则上采取随机方式由政府采购管理机构建立或认定的专家库中抽取，并对评标委员会成员实行动态管理，进一步规范政府采购评标行为管理。



⑥ 健全和完善政府采购监督体系，规范政府采购监督检查工作



健全政府采购监督约束机制是提高采购活动透明度的关键环节，也是实现政府采购“公开、公平、公正”原则的切实保证。健全政府采购监督约束机制，必须充分发挥财政、监察和审计等部门的职能作用，将监督的关口前移，进一步强化“防”和“堵”，确保有效的监督体现于采购活动全过程。日常工作中，政府采购管理机构一是要建立定期报告制度，及时向监察和审计等部门通报政府采购工作情况；二是要坚持与监察部门共同监管制度，规模较大的政府采购项目实际运作，邀请监察部门全过程参与，切实履行对采购活动的监督职能；三是要配合审计部门建立定期检查制度，对各单位执行政府采购制度情况、政府采购预算安排和政府采购资金使用情况等进行监督检查，确保政府采购资金按计划使用和资金运行安全、完整；四是进一步完善特约监督员制度，充分发挥特约监督员的监督作用，加强对政府采购活动组织和操作行为的社会监督；五是建立健全供应商投诉机制，明确供应商投诉的条件和要求，建立受理和处理供应商投诉程序，及时对供应商投诉做出处理，维护供应商合法权益，维护公平竞争。通过建立起主体多元、方式多样的政府采购监督体系，提高政府采购监督的整体效能，确保政府采购活动依法规范运作。



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