论征收中的公共利益

[摘 要]征收是政府以公共利益的名义,取得被征收人的土地使用权和不动产所有权,并给予补偿的一种财产权变动方式。新出台的《物权法》对征收的条件、征收的对象、补偿的标准等问题作了明确规定,但涉及征收制度的根本即公共利益的认定问题却没有得到明晰。对公共利益的确定是征收的起点,其重要性不言而喻,所以必须对公共利益加以明确,才有征收制度的完善。笔者主张由全国人大通过法律的形式来界定公共利益的内涵,并为这种界定设立一定的标准和程序。
　　[关键词]物权法第四十二条 征收 拆迁 公共利益
　　[中图分类号]DF41 [文献标识码]A [文章编号]1009-5489(2008)01-1-02
　　
　　一、引言
　　
　　物权法已于10月1日起施行,该法的出台无疑具有重大的意义,对这部新生的法律,或褒或贬众说纷纭,从专家学者到普通百姓都表达了对物权法的广泛关注。物权法的出台既是一个里程碑,更是一个新的起点,很多的问题摆在我们面前,只有通过大家共同的努力,发现问题,提出有建设性的意见,才能有物权法的发展和完善。
　　物权法第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……”征收是物权变动的方式之一,第四十二条对征收制度作了较概括的规定,征收涉及农民土地和个人房屋等不动产,土地是农民赖以生存的资料来源,而住房是作为居民必须的生活条件,所以这两方面的矛盾更尖锐和集中,问题也更多,更需要去研究解决。我国现行的征收和拆迁规范还包括《宪法》第十三条,《土地管理法》第58条,《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规,这些规范要么太抽象难以适用,要么已经过时不再适用。《城市房屋拆迁管理条例》部行政法规是由作为征收一方当事人的政府制定的,所以片面强调了行政拆迁权,相应地弱化了被拆迁者的私有财产权,问题颇多。全国人大急需收回授权,通过法律来规范征收和拆迁问题。作为目的条件的“公共利益需要”是征收活动的开始,所以对这个问题的解决显得尤为重要,对公共利益问题的解决是征收制度的核心,对公共利益的明确是完善征收制度的肇始。
　　
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、征收制度
　　
　　征收是政府以公共利益的名义,取得被征收人的土地使用权和不动产所有权,并给予补偿的一种财产权变动方式。征收是对财产的一种处理方式,对物权的变动方式,我国法律法规等对征收的规定构成我国的征收制度,征收的对象一是土地,二是土地上的不动产,主要是房屋。
　　征收与行政机关的行为密切相关,所以有观点认为征收是指为实现特定公共利益,公共当局通过补偿而强行和确定性地消灭私人对特定不动产的所有权或其他物权并将该财产交付其他人的典型法定方式。这是侧重从征收的行政性方面来理解,征收是政府行使国家征收权的体现,甚至可以说是一种具体的行政行为。
　　征收不仅仅是被征收人与政府打交道,还与开发商的参与密不可分,因为政府征收后,往往由开发商来开发建设,由此导致三方利益的博弈。政府在征收中有其利益的考虑,或者是经济收入,或城市发展,或政绩工程等等;开发商更是直接为了经济目的而参与,必然希望获取更多的经济利益;作为被征收的一方,其房屋等不动产要么是生产和生存的基本条件或者基本的生产资料,对其重要性不言而喻,所以当然希望得到合理的甚至尽量多的补偿。所以,三方利益得到平衡,政府监督与平等协商并重,才能使问题得到解决。这种观点突显出征收的综合性和复杂性,既具有行政性也具有民事性特征。
　　征收具有以下构成要件:
　　1.公共利益是征收的目的要件。征收的目的是实现特定的公共利益,并以此为前提条件,政府征收私人财产的目的必须是为了实现公共利益和满足公共的需要,而且必须是确切的、具体的和特定的公共利益的需要;或言征收的受益主体必须具有公共性,征收不能仅从政府的利益出发,为了搞一个政绩工程、形象工程,或者以所谓旧城改造等名义就强行征收拆迁,或者政府与开发商相互勾结,以“寻租”谋取不当利益,这些显然不符合征收的公共利益要件。
　　2.征收必须有一定的程序要件。征收前要有一定的行为要件,如举行听证会等,使民意得到最大的表达;给予合理的补偿,使个人权利得到保护。征收是行政行为的表现方式,但行政法上的征收与物权法上的征收却有较大差异。两部法律对该两个概念的理解相差如此悬殊,导致适用上的问题,但是不管怎样,既然承认征收的行政行为性质,就应该为征收设定一定的征收程序,才能保证征收的合法性和合理性。
　　3.必要性和比例性是征收必须遵循的原则。征收从本质上讲是对物权的变动,相对于被征收人是物权的丧失,而国家取得物权。我国宪法规定私有财产神圣不可侵犯,物权法遵循的核心价值之一即是物权神圣,所以个人的财产必须尊重,物权必须得到保护。征收是对个人财产的直接侵犯,必须要有严格的要件,必须遵循必要性原则,征收只能是财产取得的例外方式。台湾法中规定,征收前要经过广泛的协商手续,例如可否经过买卖方式或是通过租用等设定地上权法官那时来取得土地,而不必非采用征收不可。政府即使在公共利益的名义下实现对个人财产的征收,也要遵循比例原则,即在实现公共利益的情况下,应以对个人利益的最小损害为代价,即同时也应体现对物权的尊重,在程序和补偿等方面充分的给予个人权益的保护。
　　
　　三、征收制度中的公共利益界定
　　
　　公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产,或是削减哪怕是它最微小的一部分。要从法律制度上对公共利益作出界定,需要明确由谁来界定,和怎样界定,即界定的主体,界定的标准和程序问题。对于界定主体问题,笔者主张应该由全国人大通过法律的形式来作出。我国《立法法》第八条规定“对非国有财产的征收”属于只能制定法律加以规范的事项。征收的具体规定,征收的根本问题即“公共利益”的界定也应该有法律来明确,而不应是政府(行政机关)。由于当前中国的征收制度主要在《城市房屋拆迁管理条例》中规定,条例由国务院制定,而政府在征收中又作为一方当事人,这种情形下难保公正也不公平。征收是行政权的体现,法律需要对公共利益条款作出规定,主要目的即是防范行政征收权的滥用。政府不能既作为征收的一方当事人,同时又是规则的制定者,这无疑于自己成为自己的法官,是与法治原则根本违背的。 　在《物权法》施行后,《城市房屋拆迁管理条例》中的规定与前者冲突,将不再适用。而该条例本身的某些条款规定,如将房屋拆迁过程中国家征收、征用私有财产的权力事实上授予了开发商,同时将相应的补偿、安置被拆迁人等国家机关义务也交给了开发商,从而造成了房屋拆迁主体和补偿主体的严重错位,这些都违反了法治秩序,其制定者超越了宪法和法律规定的职权范围。
　　有学者认为,抽象地界定公共利益是不可能的,或者说难度很大,而当前又急需弄清“公共利益”,所以通过个案来解释是可行的,应该由法院来界定公共利益。司法机关通过个案裁判的形式来推进立法的进程固然是积极的,但是这种方式对司法机关人员素质要求太高,从我国当前的实情出发很难实现。在美国,征收争议发生后,对公共利益的界定可付诸司法判断,但是最高法院尊重立法机关对征收是否符合公共利益要求的判断,甚至承认司法机关没有能力去决定征收是否是追求立法目的的必要手段。判例法国家尚且如此,我国是成文法国家更应严格遵守法律的规定,所以公共利益的界定应由法律作出。由于我国还不可能像日本一样制定一部《土地征收法》,所以当前寄希望于修改《房地产管理法》来完善征收制度。
　　在界定公共利益时,列举的方式有其很明显的优越性,所以被很多国家所采用。日本《土地征收法》第3条采用了列举主义的方式,列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目;只有该条列举出的事项的项目,才允许采用征收土地房屋的方式,反之,即使被认为具有高度公共性的项目,只要未被列入第3条的范围,其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。香港《收回土地条例》规定了公共用途的四个方面内容,在私有财产权保护和公共利益之间取得了适当的平衡。我国法律在对之规定时,也可以采用列举的方式,如国防、国民教育、公共卫生、公共体育、环境和自然资源保护、公共交通、水利、能源等公益事业。
　　
　　四、结语
　　
　　拆迁已经成为当前社会矛盾的导火线之一,已经严重影响到社会稳定和发展,拆迁难题得不到解决,和谐社会建设将难以实现。拆迁问题的根本是征收制度的不完善,而征收制度的不完善,我国法治社会的建设难以实现。征收制度的核心是公共利益的认定,征收必须以公共利益的需要为前提,以公共利益的名义才具有合法性,在公共利益范围的征收才具有合理性。从认定主体到界定标准和程序上解决公共利益问题,从根本上解决征收问题,以更好地平衡各方的利益,实现和谐征收、和谐拆迁。
　　
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