1 内控体系建立的背景与必要性
为适应企业国际化发展的需要,我国政府高度重视内控工作。2006年6月6日,国资委公布了《中央企业全面风险管理指引》,一时间,风险管理成为央企及地方国企关注的重点,内控体系建设无疑是其中的重要着力点。2007年7月财政部、证监会、国资委、审计署、银监会、保监会等相关部门联合成立了企业内部控制标准委员会,要求我国的内部控制标准体系建设要大力借鉴国际经验,在先进理念和技术方法上要紧紧跟上国际潮流,与国际发展趋势相协调,切实推动我国企业走向国际。2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了国内首部《企业内部控制基本规范》,该规范将于2009年7月1日起首先在上市公司范围内施行,并鼓励非上市的其他大中型企业执行。
推行内部控制制度意义重大,既是适应国内外资本市场监管的需要,又是企业提升自身经营发展水平的要求。我国企业的内部控制研究起步较晚,基本上是借鉴美国等发达国家对内部控制的研究成果。根据美国《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)和证券交易委员会采纳的COSO内部控制框架对内部控制的定义,内部控制是为企业经营的效率性、财务报告的可靠性、相关法规的遵循性等目标的实现而提供合理保障的过程。要求内部控制具备五个要素,即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。但是,COSO 内部控制框架体系不完全适合中国国情,必须结合企业的具体产品、经营规模、管理特点和水平等,研究和制定一套适合企业特点的、在某些方面是独有的内部控制框架体系。
2 建立内控体系面临的一些问题
2.1 法人治理结构有待完善
规范完善的公司法人治理结构包括公司股东大会、董事会、监事会和经理层,相互之间互相监督,互有制约,决定着公司运作与发展的质量。但我国还处于社会主义市场经济不断完善的阶段,不少企业的所有者和经营者之间角色交叉,董事会和经理层之间机构重叠,互相监督、互相制约的机制不完善,董事会不能充分发挥其监督和控制经理层的作用,容易造成在没有可行性论证情况下的随意决策,导致决策失误。
2.2 内部控制没有得到应有的重视
随着经济信息化、国际化步伐的加快,企业面临着各种各样的风险,客观要求企业必须建立能够评估和防范风险的机制。但我国很多上市公司习惯于重视生产经营、技术开发,轻视内部管理和控制,风险意识薄弱,不善于风险评估和控制。近几年来,虽然内部控制工作在国有企业中迅速开展,许多企业建立内部控制制度,并设立专门的内部控制工作部门负责制度的实施,但在具体实施过程中,由于人员的培训力度不够或者制度的制定脱离实际,导致某些制度降低办事效率,甚至无法执行,内部控制没有得到应有的重视。
2.3 监督机制不够健全
企业的监督体系可分为内部监督和外部监督两个部分。从内部看,我国现行企业内部监督体系应由监事会、独立董事和内部审计机构组成,履行检查、监督、评价董事会和管理层实施内部控制活动效果和效率的职责,保证企业的正常运行。然而很多企业的监督评审主要依靠内部审计部门来实现,我国内部审计机构最初是在政府的要求下建立起来的,企业并没有真正认识到内部审计的作用,认为审计的功能仍然是查错防弊,注重事后监督,不注重事前、事中的控制;重视对财务报表的审计, 忽略对管理现状进行分析评价。而且,内部审计部门一般受管理层领导,缺乏应有的独立性,在内部稽查、评价内控制度是否完善和履行职责效率等方面,未能充分发挥应有的作用。
从外部看,我国企业已经形成了政府监管和社会监督的外部监督体系, 由于各监督主体缺乏信息沟通, 各种监督功能交叉、标准不一,再加上管理混乱, 不能形成有效的监督合力。此外,执业环境和业务竞争的不规范, 以及对注册会计师的监管不到位, 使注册会计师的社会监督作用没有真正发挥,在审计过程中存在走过场的现象。使得企业来自外部的监督乏力。
3 推进内控体系建立的策略
3.1 建立健全规范的内部控制制度和机构 实施有效的内部控制,首先要建立完善的制度和机制。我国政府发布《企业内部控制基本规范》的目的在于促进内部控制的统一和规范,引导企业加强以财务报告控制为主线的相关标准建设,不仅有利于提高财务信息质量,保护投资者合法权益,而且有利于公司遵守国家法律法规,完善管理制度,提高风险防范能力,这为企业建立内部控制制度提供了依据。
建立健全企业内控制度,要按照严格、详细、具体的原则,结合本行业、本企业的特点和实际,制定实施细则。由于我国国有企业的规模一般都很大,管理的幅度大、层次多、信息量繁杂,必须进行深入的调查研究,调查研究是做好内控工作的前提和基础,通过有重点、有目的的专项调研工作,及时总结、提炼和推广内控管理工作中好的经验和做法,研究内控体系发展和完善的工作思路,上下结合,合理有效地制定制度。企业应建立专门的内控管理部门,以保证内部控制制度的有效运行,目前较大的国有企业都建立了专门的职能部门来全面负责实施内部控制工作。最终达到健全组织、明确职责、健全制度、规范运行的目标。
3.2 加强企业内部控制要抓住其本质和关键
加强企业内部控制,既要全面更要抓住关键环节,一般说来,财务预算、资金结算、项目投资、物资采购和产品销售等都是企业运转与发展的重点环节,是企业避免和化解可能风险的关键所在。通过合理授权,使各级人员职责清晰,运转流畅,避免审批权限过分集中。加强宣传与培训,形成全员把握关键点的意识,既利于内控制度的实施,也利于集体监督风气的形成。把握实质、强化关键控制成为内控体系的重要组成部分。管理的中心内容是控制,控制的有效性和严格性,是企业管理水平高低的最主要标志。增强控制能力,尤其是关键环节始终处于受控状态,达到体系可靠、风险可控的目标。
3.3 扎实提升执行力
无论制度多么完善,如果在实施过程中不能真正落到实处,就是一纸空文,因此,内部控制的关键在于执行,在于具体落实。要充分发挥政府部门的主导作用,为企业内部控制制度建设营造良好的外部环境。完善的社会主义市场经济竞争机制,良好的竞争环境,会有力激发企业内部控制建设意识,从根本上促进内部控制建设。
在企业内部,要统一规范业务流程,实现管理的系统化、程序化,使工作环节、业务步骤清晰可见,内容要求明确,为执行者的监督检查和考核提供依据。加强信息化建设,建立规范的业务流程数据库,实现流程管理和控制的信息化。坚强对业务流程的梳理,解决好程序和效率的关系。在按流程运行、按程序操作、按控制执行的关键环节,必须留下可供查实的证据,使规章制度执行具有可检查性。
3.4 培养全体员工的内控意识和技能
内部控制具有全面性和系统性,内部控制不仅仅是管理部门的事,搞好内部控制工作需要全员参与,必须由每一位员工自觉地落实到日常工作中去,因此要着力培养全体员工的内控意识。把企业文化建设作为企业内部控制建设的基础,结合企业文化建设,加强内部控制制度的宣传和培训力度,为内部控制制度的实施建立良好的企业文化氛围,使全体员工树立内控理念,掌握内控知识,自觉地将内控融入到日常工作中。加强内控工作网络和业务骨干队伍建设,培养一批具有国际视野和战略眼光的高素质专业人才。
3.5 逐步完善法人治理结构和监督体系
逐步完善法人治理结构,力求权利和责任的合理配置,切实保障两权分离。决策层和经营管理层要真正分开,互相制衡而又不影响协调运转。增加外部独立董事数量,发挥专业知识扎实、工作经验丰富,并具有独立判断能力的独立董事的作用,对公司经理层进行富有成效的监督。
健全内部审计机构,提高内部审计的独立性,充分认识内部审计的重要作用,拓展内部审计的职能,不断强化内部监督。企业重大决策集体审批,企业部门之间相互牵制,关键岗位人员受控,对内控制度执行情况定期考核和评价,确保内控工作真正得到全面落实。加强外部的政府监管和社会监督,理顺政府各监管部门及社会监督机构在对企业内部控制监管和监督中的职能和分工,建立起分工合理、监管全面的监督体系。政府监管和社会监督的从业人员,要不断提高业务素养和职业道德水平,提高监管质量。
3.6 正确处理内控与发展的关系
内部控制体系的建立与完善是为了企业更好地发展,要正确处理内控建设与企业发展之间的关系。通过对几百家实施《萨班斯-奥克斯利法案》企业的运行成本、市场反应的系统研究[3~5],发现相对严格的制度实际上增加了企业的运行成本,过分严厉的制度会束缚企业的手脚,限制其活力。因此,在建立企业内部控制体系时,在符合国际规则的前提下,要坚持有利于企业良性发展的原则。
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总之,推进企业内部控制是发展趋势,但又不能操之过急,难以一蹴而就。需要借鉴相关理论和国内外成功实践经验,结合企业的发展实际,加强调查研究和探索,构建涵盖各领域的内控体系,并实现有效运行,加强业务流程管理,突出特殊风险领域风险防控,强化和改进日常运行监督,为企业规范、健康、持续发展提供了有力保障,提升企业管理水平。
参考文献
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