行政事业单位内部控制制度建设探讨

　根据财政部2007年对全国行政事业单位国有资产的清查结果,截至2006年12月31日,全国行政事业单位国有资产总额达到8.01万亿元,其中净资产总额为5.31万亿元.占全部国有净资产总额的35.14%。从单位类别看,行政单位占25.63%,事业单位占74.37%。由此可见行政事业单位资产的管理对整个国有资产的管理至关重要,如何保障这部分国有资产的安全和规范使用,这个问题值得研究和探讨,笔者认为,单纯依赖外部监管,力度不足以有效控制资产流失的风险,而在单位内部建立适当的内部控制制度至关重要。实际情况是由于内部控制制度建设不全,引起的大型违法案例随处可见,就在今年4月,在改革开放最前沿的城市——深圳,媒体报道一起让业界震惊的案例,某街道办事处报账员通过涂改报销凭证数据、冒充领导字迹等9种手段贪污近千万公款,而且时间持续九年之久才东窗事发,该街道办事处属于集中核算单位,且每年都会接受例行的审计,均未发现此问题,由此可见在行政事业单位内部建立行之有效的内部控制制度显得尤其重要。
　　
　　一、行政事业单位内部控制制度建设的现状及成因
　　
　　从整体现状来看,行政事业单位在内部控制建设的进程上参差不齐,有单位纯粹依靠一把手来进行控制,有单位仅对财务部门建立一定的规章制度,有单位会建立一套规定和制度,但未结合本单位实际进行,导致执行不到位,制度如同虚设。普遍来讲,行政事业单位对内部控制制度的认知度和执行度远远落后于企业,很少有行政事业单位花大力去设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。从两个角度对现状进行剖析:
　　客观上环境不够充分。从外部环境看。欠缺实际操作性指引文件,目前《会计法》作为根本大法,对所有单位的控制制度作了根本性规定,这是行政事业单位建立内部控制制度的原则、依据和前提,《会计基础工作规范》则对会计方面基础工作的控制制度如职务不相容、回避等制度形成了指导性规范,而《内部会计控制规范》则形成了适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织的涉及全面内部会计控制的指导性规范,但是尚不存在专门针对行政事业单位内部控制制度建设的指导规范。从内部环境看,经济条件、人为素质及组织环境等因素都限制了行政事业单位内部控制制度的建设,由于行政事业单位组织结构和人事制度的固有特点,不能因为内部控制制度的需要而随意进行改变,所以在人员专业配置和素质水平方面均有所欠缺,从单位的领导到下面的员工都欠缺对内部控制制度的认识,更不谈要求去设计和建设一套完整的内部控制体系,即使建设了一套内部控制体系,也缺乏相应的认识和能力去执行内部控制制度。
　　主观上缺乏积极主动性。一是单位的领导缺乏积极主动性,很多行政事业单位特别是规模较小的单位,常采用一把手行政审批制度,认为另行建立一套内部控制制度无必要、无意义,对于领导者来说业务或其他目标远比内部控制制度的建设重要,领导的这种态度和倾向往往会对一个单位的建设和发展产生决定性影响;二财务部门缺乏积极主动性,在很多行政事业单位财务人员只有一人,甚至兼职,更不用谈一个部门,在这种模式下,财务人员仅满足做好“报账员”的角色,忽略了会计管理职能的发挥,也认识不到内部控制制度建设对于单位运营风险控制的重要性;三是业务部门缺乏积极主动性,内部控制制度的建设和形成离不开相关业务部门的配合,但在实际工作中,业务部门往往看不到内部控制制度在规范管理和减少风险中所发挥的重要作用,且经常视其为一种限制和约束,产生抵触情绪,导致内部控制难以执行到位,财务部门只能通过口头的形式来实现相关的流程控制。
　　
　　
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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr二、行政事业单位内部控制制度建设的特点
　　
　　要设计和制定一套行之有效的内部控制制度,必需了解行政事业单位内部控制制度建设的特点。从与企业相区别的角度来看,行政事业单位内部控制制度主要有以下几个特点:
　　1、从单位目标来讲,企业的经营归根结底以盈利为目的,所以内部控制制度的建设要以效益为前提,当企业发展到一定规模的时候,企业会有自发的动力促使内部控制制度的建设和完善,良好的内部控制制度会降低成本,减少风险,产生经济效益。但行政事业单位的目标则不以盈利为目的,也不会产生效益,从而缺少内部自发建设的动力。根据2006年世界银行的报告,中国独有的经济实体形式一行政事业单位存在的主要目标是提高公共服务,根据内部控制制度建设服务单位目标原则,内部控制制度建设不应以经济效益为前提,而应以服务公共为目标来设计和建设内部控制制度。　　2、从建设空间来讲,行政事业单位内部控制制度建设的空间相对企业来说要小。众所周知,行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会收到外来制度和规定的约束,在很多单位,财务不设为一个单独部门,而是从属于办公室或行政部门,通常也不会如企业一样设置专管财务的领导者的角色,也不存在内部监督部门,这些就决定了行政事业单位在权限设置等环节会有较小的建设空间。
　　3、行政事业单位内部控制制度建设的内容相对简单。由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别,这就决定了行政事业单位很多业务环节不需要进行设计。如投融资环节,企业的筹资方式可以多样化,外部借款、发行债券和股本等均可以选择,但对行政事业单位而言,资金来源基本只有一种方式,即财政拨款;企业的投资也可以选择多种方式,如债券、股权,但行政事业单位在投资方面的自有权限基本没有,所以在这方面的内部控制基本可以省略,比企业简单很多。
　　
　　三、行政事业单位内部控制制度建设的建议
　　
　　针对行政事业单位的实际情况,以及运用中存在的一些问题,提出如下几点建议:
　　1、加强外部环境建设。一方面加强行政事业单位内部控制制度的指导文件建设,建议根据行政事业单位特点,制定有针对性的内部控制制度指引法规。日前,财政部门已就适用于境内大型企业、上市公司和其他涉及重大公众利益企业的《企业内部控制规范——基本规范》和17项具体规范对外征求了意见,这意味着中国企业内部控制规范体系建设将取得重大进展。而尚无单独针对行政事业单位制定的内部控制规范出台,亟需加强。另一方面,改革行政事业单位人事评价体系和框架,既要激励又要监督行政事业单位领导及财务部门对内部控制建设的责任,并与绩效挂钩,以此加强行政事业单位内部控制制度建设的自发性和积极性。
　　2、采取“自上而下”的方式推动内部控制制度建设。结合行政事业单位固有的组织结构方面的特点,内部控制制度建设应采取从领导者向部门领导再向基层员工的方式进行推动,财务部门的职责主要是组织者和协调者,这种方式利于内部控制制度的制定和有效执行。通过自上而下的推动,不仅让各个部门了解内部控制制度建设的目标和意义,了解内部控制制度在业务部门管理上的重要作用,而且认识到内部控制制度的建设和执行不只是财务部门的职责,更是全单位的职责,由此增加全员参与和执行的积极性。
　　3、建设全面的内部控制制度,抓住关键控制点。内部控制不仅是对会计业务控制,而且是对涉及会计工作的各项经济业务的控制,更是对整个单位常规性和例行性业务活动的控制。在实际使用中,应结合单位大小、规模、组织形式行业特点来制定,抓住关键控制点,落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。
　　4、充分利用信息化手段。在信息技术飞速发展的时代,应充分利用先进的技术手段对业务流程来进行控制,将书面制定的内部制度通过电脑程序控制来实现,既可以实时记录业务运作的全过程,为复核和监督提供可依赖的电子痕迹,又可以大大减少手工环境下由于人为操作带来的固有风险,从而达到控制的目的。
　　目前,全国行政事业单位的改革到了一个如火如荼的阶段,在新的体制条件下,行政事业单位修练内功,加强内部控制制度的建设,提升管理水平也将是必然的要求。