国外铁路管理体制改革的原因分析

　　【摘要】本文首先简单介绍了国外铁路管理体制的变迁，然后着重从经济、政治、环境保护等方面分析了近年在国外兴起“铁路改革潮”的深刻原因。这对研究我国铁路管理体制改革、思考建立综合交通运输体系及发展战略具有借鉴意义。
　　【关键词】铁路 改革 原因分析
　　
　　一、引言
　　
　　铁路自1825年在英国诞生以来，迄今已有180多年的发展历史。在此期间，世界铁路经历了约100年新兴产业的鼎盛，50年传统产业的衰退，继之以传统技术经济与现代高新技术结合，再度复兴。这一生产力发展的螺旋式上升，有技术创新及设备变化的原因，同时也伴随着管理体制、产权关系的内在演绎过程。
　　第二次世界大战前后，进入社会主义阵营的东欧各国以及包括中国在内的亚洲等国家，实行了对铁路等关系“国计民生”产业的国有化，西欧各国、日本，美国等资本主义发达国家也大规模实施了企业国有化政策。铁路企业因其重要地位和特殊作用成为了国有化或国营化的重点，国有化后，各国对铁路普遍实行了集中式管理。这种管理体制，在铁路垄断运输市场时期，特别是在战争和恢复战争创伤时期曾发挥了重要作用。但随着其它运输工具的迅速发展和运输市场竞争的日益激烈，世界各国的铁路运输普遍出现了客货运市场份额大幅度下降、经营亏损严重、政府补贴增加的趋势。
　　
　　
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二、国外铁路管理体制的变迁
　　
　　从上世纪80年代开始，各国纷纷调整铁路发展政策和策略，以适应市场需求为中心，对铁路管理、组织、价格体制等进行重大改革，形成一股强劲的世界铁路改革潮。
　　1、发达国家情况
　　1980年，美国国会通过斯塔格斯法（Staggers Rail Act），在运价和经营范围等九个方面放松对铁路“管制”进行对联合铁路公司的股份化改造。1985年，法国国营铁路公司与政府签订了 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个计划合同。1987年，日本国铁分割为七个公司，迈出了经营化 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步。1988年，澳大利亚铁路全面实行以商业化为目的的改革。1988年，瑞典铁路实行线路设施与运营分开的“上下分离”管理体制。1992年，意大利宣布将国营铁路公司改组为股份公司。1992年，英国政府发布铁路改革白皮书，在“上下分离”的基础上，出售货运及其行包业务，对客运业务实行特许经营。1992年，德国政府宣布将东、西德铁路合并，成立线路，货运和客运3个独立部门，然后将其改组成子公司，最后实现股份制改造。1993年，新西兰实施铁路整体出售战略，以2.2亿美元的价格将铁路出售给美国一家铁路公司。
　　2、发展中国家情况
　　除发达国家外，一些发展中国家也在近几年相继进行了铁路改革。阿根廷国营铁路于1992年以国际性招标和特许经营方式，实现公司化改革。印度尼西亚从1992年起将部分铁路实行公司化改造，私营公司获得在爪哇岛的铁路产权及经营权。土耳其、印度、马来西亚、韩国、台湾、俄罗斯、波兰等国也先后实行了铁路管理体制改革。
　　
　　三、世界性铁路改革的原因分析
　　
　　世界性铁路改革的风起云涌，成为二十世纪末对全球经济发展最具影响力的重大事件之一。改革的广泛性、深刻性以及来势之猛、进展之快史无伦比，究其原因则是多方面的。
　　1、经济方面
　　（1）政府补贴不堪重负。长期以来，由于铁路是国家垄断经营或管制，其投资、运价、赢利水平、借贷、利润分配等资金运作都处在政府直接控制下，即使经营入不敷出，也有政府财政补贴弥补，企业便失去降低成本和创造利润的激情和动力。原日本国铁管理部门就坚信铁路是一条永不沉没的大船，亏损最终会由政府承担，因而国铁赤字连年居高不下亦无危机感。日本国铁从1964年首次出现亏损到1987年国铁解体，累计亏损达25亿日元，加上有关债务共计37亿日元，约等于日本政府1年的税收。前联邦德国铁路自1982年以来，平均每年得到政府上百亿马克的财政补贴，到1993年国铁实行股份制改革前，东、西德共欠国家债务550亿马克。另一方面，各国政府对国铁企业过多、过细的干预，也导致了政府管制成本的上升。美国对铁路及其他运输方式的管制成本在60年代时每年大约需100亿美元。北欧等实行高福利政策的国家，政府把铁路旅客运输作为一种社会福利待遇，强制性地要求以低运价经营，由此导致的亏损全部由国家财政负担，致使客运成为政府的沉重包袱。
　　（2）企业管理效率低下。各国政府对企业资金运作的直接控制，是通过高度官僚化的企业管理体制来实现的。在发达国家，尽管国有铁路也称为“公司”，但实际上是国家的特殊法人，政企不分、所有权与经营权不分的现象非常明显。很多公司直接隶属政府主管部门领导，公司董事会成员或高层经营管理人员由政府官员兼任，公司职能部门甚至一般员工都享受政府公务员待遇。官僚化体制下的管理层次繁多、机构臃肿、决策迟钝、效率低下。同时也造成了企业规模过度膨胀和对人力资源配置、资产存量调整的刚性约束。
　　（3）市场份额急剧减少。20世纪30年代以后，汽车工业、高速公路、航空技术发展日趋成熟，公路、航空、管道运输比重迅速上升，改变了铁路运输独占运输市场的格局。但铁路却反应迟钝，缺乏市场竞争的压力和平等竞争的条件。各国未能认识到垄断条件的变化并及时调整对铁路的管制政策和体制，却对公路、航空、管道运输及相关产业发展给予极大的偏爱。从而在各种运输方式主体间造成不平等竞争的市场环境，加剧了铁路运输企业的经营困难。美国铁路货运由于受工业布局和能源结构变化的影响，传统的直达运输优势逐年削弱，但由于铁路企业没有废弃亏损线路的自主权，又无法自行调整运价，致使一些企业无力支付货款利息，处于濒临破产的境地。竞争的不平等还表现在铁路企业所承担的大量公益性运输服务和过重的基础设施费用上。公益性运输服务虽然得到一些政府财政补贴，但在政府与企业间并没有明确的责权利关系界定，说不清损益和责任，铁路企业的绩效难有公正的衡量尺度，因此，在这样的大环境下，铁路在运输市场中份额下跌应该说具有一定的客观性和不可抗拒性。1970—1990年，欧洲铁路客运市场占有率从10％降到8.6％，货运由27.8％降至15.4％。从铁路自身来讲，在国家垄断经营体制下缺乏市场竞争意识是造成铁路衰退的主观因素。铁路企业管理体制的弊端扼杀了其竞争活力，使其在日趋激烈的市场竞争面前视而不见、反应迟钝，这是造成其衰退的客观因素。待铁路醒悟，“用户”的习惯已经改变，新的运输市场格局已经形成，再想夺回市场主导地位已不太可能。
　　2、政治方面
　　 通过铁路改革，降低沟通门槛，促进各国间的交流与合作也是重要原因之一。以欧洲为例，欧盟成立后，将铁路和交通政策的统一放在欧洲政治议程的首位。欧盟政治首脑们认为，跨越国界的铁路列车的运行，是实现欧洲一体化的助推剂，建立一个放眼未来的欧洲铁路网是欧洲一体化的政治需要。1991年，欧盟发布题为“欧共体铁路之发展”的EC91/440号指令（Council Directive of 29 July 1991 on the Developmentofcommunity’s Railways）。该指令结束了欧盟成员铁路独家控制该国铁路线路使用权的历史，鼓励组成国际铁路集团，让欧洲铁路客货运输在统一规划和统一经营的管理体制下得到进一步发展。同时，允许各国铁路基础设施向私营运输公司开放。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　虽然EC91/440号指令只规定了铁路进入自由化市场的指导原则，却导致欧盟各国铁路在战略配置和管理模式上发生重大改革以及制度性变革。为及时解决成员国铁路在改革过程中出现的问题，以使改革顺利进行，1992年欧盟又发布了“运输指南白皮书”（COM〈92〉494，布鲁赛尔1992）；1995年颁布了对91/440号指令进行补充的第18/1995和19/1995号两个新法令；1996年，欧盟委员会发表铁路振兴白皮书，确定铁路自由化得以实现的必要条件和促进产业调整的运输政策，从而使铁路在完成欧盟经济竞争性改造中成为重要主体。
　　经济自由化促进运输市场开放竞争。为防止在欧洲运输市场重组过程中铁路被抛弃，欧盟除在政策上支持铁路改革外，还在资金来源、行业管制等许多方面采取能使铁路继续生存和得以发展的激励手段，为铁路提供能够重新回到运输竞争市场的机会。
　　3、环境保护和交通方面
　　如果说减少铁路企业亏损、摆脱政府财政困境是各国掀起铁路改革的重要原因，那么，就世界范围而言，改善环境、节约能源、发展清洁、便利的大众交通运输则是全球铁路普遍进行改革的共同原因。绝大多数国家政府在本国铁路长期经营亏损、濒临破产之际，并没有采取让铁路自生自灭的消极政策，而是千方百计寻求起死回生之术，促使其复兴。
　　上世纪70、80年代，发达国家展开了一场全球性汽车竞赛。在此期间，18个欧洲国家花在公路上的投资是铁路的3倍。铁路在飞机和汽车布下的天罗地网里迅速衰落。以1970—1994年间欧洲货运市场变化为例：铁路市场占有率从31.8%下跌到14.9%，公路市场占有率从48.5%跃至71.7%。
　　进入90年代，交通拥挤、环境污染和气候变暖加剧，人们开始认识到放弃铁路去大造公路是个严重的历史性错误。据统计，从1985年到2005年美国公路上每年因汽车误点的时间，从30亿车时上升到120亿车时。美国联邦政府技术评估办公室专家们的一项非正式估测表明，交通堵塞造成的损失，即使不大于联邦政府和州政府每年投资在公路上的钱，也至少是等于那笔投资。尽管世界各国修建了众多的高速公路和立交桥以及规模庞大的停车场，但仍然满足不了像潮水般的汽车。
　　此外，汽车尾气排放已成为最严重的环境污染。汽车燃烧后的废气是当今世界环境污染的一大祸害。据日本对三种交通工具排入大气主要有害物质二氧化碳的测算，铁路列车的排放量是汽车的八分之一，是飞机的五分之一。汽车尾气会引起人们头痛、肺炎、癌症和心脏病变加重。同时，由于汽车尾气产生的温室效应，已使地球温度逐年升高，后果令人担忧。
　　面对汽车带来的环境污染和交通堵塞等环保和社会问题，铁路的优势凸现出来。铁路不仅空气污染比汽车小，且是各种交通工具中最节能的，据统计，移动同一货物，卡车的能耗是铁路列车能耗的八倍。铁路还有占地面积小的优点，一条铁路复线完成的客运量与一条具有十六车道的高速公路相同，即占地15米宽的铁路与122米宽的公路的作用相当。为此，位于欧洲交通要冲的瑞士，于1994年通过全民公决，禁止卡车大量穿越国境，同时禁止进一步大规模修筑公路。从2004年起，穿越瑞士的卡车和拖车必须“坐火车”通过该国。
　　因此，一度被各国称为“夕阳产业”的铁路正焕发出新的生机，各国应通过改革促进铁路的发展。

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