提升我国灾害管理能力的思考

　　摘要：我国是世界上自然灾害发生最频繁、最多、造成的经济损失最严重的少数国家之一，但作为我国政府日常工作重要组成部分的灾害管理仍存在许多重大问题。危机救治机制重要的是政府积极进行强制性干预、探寻危机的根源，通过一系列政策稳定社会，并进行心理救治以及动员全社会的参与。
 
　　关键词：救灾；灾害管理；政府危机管理

　　Abstract： China is one of the fewer countries where natural disasters most frquently happen and where economic loss is the greatest. However, there exist many problems in the management of disaster, which acts as an important integrant in governmen daily work. With the snowstorm being the background, it points out the deficiencies in the system of disaster management.It also puts forward some suggestions on our homely management of disaster on the basis of the union of the abroad success of providing disaster relief and the theory of government crisis management.

　　Key words： provide disaster relief;disaster management; management of government crisis.
　　
　　2008年初的这场可以称为国难的南方雪灾，实在是来的突然和棘手。民政部报导，1月10日以来的低温雨雪冰冻灾害造成浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南等19个省（区、市、兵团）不同程度受灾，因灾死亡60人，失踪2人，紧急转移安置175.9万人（含铁路、公路滞留需救助66.7万人）；农作物受灾面积7270.8千公顷；倒塌和损坏房屋108.5万间；因灾直接经济损失537.9亿元。这场突发的雪灾，再次考验了中国的灾害管理机制。
　　
　　一、我国现行灾害管理机制的问题
　　
　　1.备灾环节
　　首先，缺乏完整而完备的灾害应急法律体系，缺乏统一的国家防灾减灾基本法保障。至目前，在防灾减灾方面我国已经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》等，但这些都是单灾种防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。在每次危机过后，应将预案及时修改，如果说今年的雪灾前，政府有足够的法律准备，以及预案措施，就不会造成后来的很多相关系统的瘫痪。
　　其次，危机来临前的演习培训和抢救训练准备不足。救灾物资储备量不够，缺乏系统的战略和发展规划，管理观念和装备水平比较落后；救灾储备物资缺乏应有的目录和标准，管理不尽规范；综合协调不足，救灾资源不能整合利用；工作力量薄弱，专业技术人员缺乏等。
　　再次，灾害信息的管理和使用不尽人意。卫星地面接收系统在救灾中基本没有使用；灾害信息的处理系统如气象、海洋、地质、水利、地震等的成果在救灾工作中还没有形成合力，缺乏灾害信息管理的调度体制的建设；过分地注意数据的全面性，但却不太注意数据的应用性。
　　2.抗灾环节
　　一方面，协调机构的工作协调机制运转不理想。协调机构没有具体而详细的工作制度和工作程序，除了救灾工作在紧急协调救助方面曾经在灾情发展过程中召开过几次协调会议之外，其他系统只是召开一些年度会议或研究有关政策的会议。本次南方雪灾我们就可以看到，气象、军队、交通和政府几个部门之间没有很好的沟通协调，出现了春节回不了家和军队在最初无法及时投入救灾活动中的后果。
　　另一方面，机构职能分散和交叉。各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统，难以做到信息共享；水利、公安、地震等部门建立了各自的专业紧急救援队伍和各自的救灾物资储备体系，这种重复建设造成了巨大的资源浪费，导致行政运行成本增加，同时也增加了协调的难度。
　　3.灾后重建环节
　　首先，职能缺位。目前我国灾害管理和救助体系中对于灾时救助有十分详细的规定和处理办法，但灾后救助缺位严重，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。
　　其次，政府包揽过多，社会化程度低。政府长期担当救火队的角色,对灾民的生活实行全包,导致其陷于大量繁杂的具体事务之中；救灾资金和物资的分配中容易滋长那种不要白不要和谁叫的声大谁就可能得到较多救济的不道德报灾行为,这可能会形成对灾情的虚报,容易滋生负责救灾工作官员的腐败。
　　再次，基层救灾款发放使用过程中存在挤占、挪用、不及时转拨问题；救灾物资储备上中央级救灾储备物资品种单一，数量不足；地方救灾物资储备工作进展缓慢等。
　　最后，在灾后重建的资金来源、灾民家园重建以及灾民就业等问题上没有严格的保障。在雪灾中，虽然保险业在抗灾救灾中发挥了积极作用，但保险覆盖面有限,险种也较为单一。从保险公司角度说,自然灾害具有的规律性,导致多灾地区愿意交费,而少灾地区则不愿交费,无法满足保险的大数原则；从农民角度讲,超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能；受传统农业的影响,农民的保险意识还较差。
　　
　　
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二、美国灾害管理的实践经验
　　
　　当前美国灾害管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。具体看，美国有如下详细的系统措施：
　　1.法律体系。美国联邦政府的灾害管理是通过立法形式予以保障的，包括总的灾害处理法，还有各个单位的灾害种类的立法以及救助法等。
　　2.管理机构。主要的管理机构为联邦应急管理局，其主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失。
　　3.政策和计划。美国的政策可以分为强制性政策、提醒政策、恢复政策、技术开发政策、技术推广政策、规章政策等十个类型。而政策是通过一系列具体的联邦机构，按一定的具体计划来实施，计划大体是灾前减灾计划与灾后救灾计划类。
　　4.恢复重建。在美国,当发生灾害后,首先由所在州进行自我救援。当州提出援助请求后，美国联邦应急管理局（FEMA）在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。

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　　救灾中能充分体现的是政府在危机管理方面的能力，所以我们必须要先了解“政府危机管理”。
　　1.政府危机管理，指政府在危机的产生、发展过程中，为减少或消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策。危机爆发后，就需要政府调动力量，综合运用各种手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大众的损失，尽快渡过难关。
　　2.政府危机管理的原则，包括居安思危原则、公众利益至上原则、透明度原则、真诚坦率原则以及快速反应原则。
　　3.政府危机管理机制，分为危机前的危机预防机制和危机发生后的危机救治机制。 危机预防机制具体分为危机预警机制和危机预控机制，其中，危机的预警机制包括了危机迹象的监测、危机迹象的识别、危机迹象的诊断和危机迹象的评价；危机预控机制包括思想准备、组织准备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备。
　　
　　四、提升我国救灾能力的建议
　　
　　根据政府危机理论将危机处理机制分为危机前的预防机制和发生后的救治机制，并结合我国目前出现的问题，参照国外经验，我们将提升和完善我国救灾能力的工作也分为下列两块：
　　（一） 灾害预防管理能力的提升
　　1.完善灾害管理和救助的法律体系，包括：（1）制定综合的灾害管理基本法，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设；（2）制定国家的减灾总体规划和各级政府的减灾计划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，对已有的减灾规划重新补充和完善；（3）制定各级政府重大自然灾害的应急预案，并形成统一的体系，用于指导各部门作出紧急反应。
　　2.构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制。我国也可以建立统一的、专门的自然灾害管理机构，实现由单一减灾向综合减灾的转变。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调，权威地分配资源。
　　3.建立以现代科技为基础灾害预警、预报系统。气象、水利、地质等部门要组织专家和专业人士，运用电子信息技术和现代化的手段，加强对不同类型灾害的分析、判断和监测，提高灾害信息预警、预报的准确度。
　　
　　4.提高国民防范意识，防止次生灾害的出现，组织专业急救知识培训和实际演练，培养专业救援技能；雪灾中我们建立由相关专业人员组成的灾害救援队，如医疗、电力、通讯和机械施工等专业人员，发动社区和党员，形成临时救援队伍；继续加强救灾物资储备管理，对于国家级救灾物资储备仓库及储备中心的建设要统筹规划，合理布局。
　　（二） 灾害救治管理能力的提升
　　1.抗灾法律制度要严格执行，职能机构间互相协调配合，充分调动各类人力资源来全面投入抗灾队伍，尽量减少或控制灾情。另外，政府要重视灾后救助，灾后救助缺位严重。灾害过后，灾区、灾民生产生活建设困难重重，求助无门。除此之外，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。
　　2.切实保证灾后重建的资金来源。灾后的恢复重建是社会保障的重要组成部分，其中，社会救济是最低层次的保障，而社会保险是救灾的重要筹资渠道。雪灾截至2月12日，保险业共接到雨雪灾害保险报案85.1万件，已付赔款10.4亿元。我国各地经济发展水平不一样，在救灾补偿上也要因地制宜，形成层次不同、标准有别的社会救助保障体制，在中等富裕或富裕地区推行灾害保险，在贫困地区实行政府和社会救助，完善捐赠机制。
　　3.切实解决灾民家园重建，以及帮助曾经以农林牧副为生，但遭灾害破坏无法就业的灾民重新就业。社会保障部门应该有新的合理的途径解决这部分劳动力问题。建立完备的救灾物资管理监督制度，保证救灾物资及时完整的到达灾民手中。
　　
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