关于国有资本经营预算分配问题的研究

【摘要】 国有资本经营预算是以国有资产监管体制为基础，反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算。国有资本经营预算分配是对经营性国有资产收支活动进行的价值管理，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。建立和推行国有资本经营预算将有助于国有经济的健康发展。
　　【关键词】 国有资本；经营预算；预算分配
　　
　　国有资本经营预算是指规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。政府不仅是社会管理者，还是国有资产的所有者；不仅拥有征税权，还拥有国有资本收益权。实行国有资本经营预算的理论依据是社会主义国家政府的两种身份、两种职能，以及所带来的两种分配关系而形成的社会主义国家财政特有的公共财政和国有资本经营预算的“两重性”。
　　
　　一、实行国有资本经营预算的意义和必要性
　　
　　长期以来,我国的国有企业存在着出资人不到位、产权不清晰、国有资本保值增值缺少制度保障等问题。我国一直没有对国有资本经营收支单独编制预算进行独立管理，而是与经常性预算收支混列在一起。这种做法无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征。随着市场经济体制的建立和不断完善，政府的这两种职能逐渐分离，要求建立一种有效的管理体系，来切实反映国有资本经营收支状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。因此，建立和实行国有资本经营预算制度就具有了现实意义和必要性。
　　
　　（一）实行国有资本经营预算有利于促进国有企业改革进程
　　随着经济体制改革的深入，国有企业改革的难度越来越大。国有资产的流失问题，国有企业微观经营机制的建立问题，国有企业社会负担、社会保障问题等交织在一起，使单方面推进改革难以奏效。国资委的成立明确了国有资本所有者的身份，解决了出资人定位和政府职能划分问题，并建立起国资委与国有企业之间的委托代理关系。在国资委主导下的国有资本经营预算，应重点解决国有经济的战略调整，将使政府对企业的预算约束由软变硬，企业对政府的依附关系能够得到解脱，企业逐渐成为独立的市场主体，并能够加快现代企业制度的建立。
　　
　　（二）实行国有资本经营预算有利于政府公共管理职能的发挥
　　我国目前社会保险基金缺口巨大，需改善的民生问题众多，政府需要重新调整公共支出重点，提高教育和医疗卫生等许多社会服务的公平性和效率，笔者认为，国有企业向政府上缴红利则可以促进这些问题的解决。通过建立国有资本经营预算，公共财政体制可以名正言顺对基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性领域的国有企业补充资本金，特别是对关系国计民生的重要行业和关键领域进行投入，体现政府行使公共管理职能的需要。
　　
　　（三）实行国有资本经营预算有利于市场经济体制的完善
　　国有资本经营预算作为政府复式预算的重要组成部分，它不仅是政府以所有者身份将其所拥有或支配的经济资源用于资本性投入的收支计划，而且是实现政府经营管理职能和保证国有资本有效经营的重要手段。推行国有资本经营预算制度，有利于市场经济体制的完善，有利于进一步优化国有企业资源配置，并可促进经济结构的合理调整和产业优化升级，提高国有资本的凝聚力和竞争力。国有资本经营预算制度的有效实施，将对国有企业资本收益的分配和产权管理等经营活动进行系统规范，使国有资本的收支管理更为清晰、合理，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制。
　　
　　
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二、国有资本经营预算的分配方向
　　
　　国有资本经营收益的使用应主要集中在以下几个方面：一是补充社会保障资金的缺口；二是支持国有重点企业和国有控股企业的发展；三是弥补公共财政资金的不足。国有资本经营预算是国家复式预算的重要组成部分，必须将国有资本收益资金纳入财政管理，实行国库集中收付；同时，需设立国资专户实行扎口管理，将财政及相关部门对出资企业的资本性投入都通过单独设立的国有资本经营预算专户支出，便于政府了解国有资本收益的流向和流量，掌握出资企业的投入和产出情况。
　　
　　（一）补充社会保障资金的缺口
　　社会保障制度是现代国家重要的社会经济制度之一。其基本功能是保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利，从而为社会经济的振兴创造良好的环境，使之持续、稳定、均衡、协调地发展。由于历史原因，我国社会保障资金的缺口很大，存在着严重的收不抵支的问题。通过建立国有资本经营预算，可以将收缴的一部分资本收益转化为社会保障资金，以便满足这部分社会支出的需要。
　　
　　（二）有偿的支持国有重点企业和国有控股企业的并购和扩张
　　并购是企业为了维持其生存和发展，根据全球经济环境和内部组织结构的变化及时对自身的体制、结构、功能和规模等重新进行组合的一种变革或制度创新，是对外直接投资的一种主要方式。通过并购企业可以迅速进入当地市场，同时能减少投资成本，借助现成的经营网络和社会关系降低管理难度和经营风险。目前，我国已有不少企业如中信集团、首钢集团、中化总公司、中建总公司等具备了一定的并购和国际扩张实力。但是，并购和扩张需要大量资金的支持，所以将部分国有资本收益投入到企业中，有偿地扶持我国企业进行并购和扩张，不仅能够扩大我国企业的国际竞争力，有利于国有企业的发展，同时也有利于国有资本收益的保值增值。
　　
　　（三）设立企业创新风险基金，鼓励企业改革创新
　　一项新技术从研制、开发到实现商业目标是一个漫长的过程，一般需要大量的资金投入，由于长期的计划经济体制，造成国有企业自身积累不足，缺乏技术改造所需的资金，限制了企业扩大再生产的能力。因此，国有企业要想在技术上有所突破，从根本上提高企业在国内外市场中的竞争力，首先要解决的就是资金瓶颈。随着我国经济体制改革的不断深入和企业经济效益的逐步提高，一些国有企业在卸去了沉重的社会负担之后，长期亏损的局面从根本上得到了有效缓解，有些企业已经开始盈利。通过建立一个以企业投资为主体的、多渠道、多层次、多形式的投融资机制与体系，不但可以为这部分新增的国有资本增量资金找到适合其发展的流向，而且可以缓解部分企业技术创新资金短缺的局面。
　　
　　（四）国有资本的增资扩股
　　企业的发展与扩张离不开资金的支持，融资管理在现代企业财务管理中占据了无可替代的地位。国有企业的经营状况已经开始好转，不少企业都有了资本盈余。如同国家税收是“取之于民、用之于民”一样，来源于国有资本的收益同样应当用于国有资本的扩张。国有资本的管理部门应当通过适当的渠道、采取适当的方式，把一定比例或一定数量的国有资本收益投资到国有企业用于增资扩股，特别要用于那些处于上升阶段、有较大发展潜力的企业。
　　
　　（五）补充公共财政资金的不足
　　国有资本经营收益不应只在国有企业内部实现内循环，如果那样就失去进行资本收益预算的意义了。国有资本除了实现自身的保值增值外，还应当发挥更大的作用，尤其是社会作用，当国有资本经营收益出现盈余时应当适当的向公共财政转移，这是由其本身的性质决定的。国有资本经营收益补充公共财政资金的不足，是国有企业发展壮大的目的所在。但是，从目前我国的国有资本经营收益的使用情况看，国有资本经营收益对公共财政的补充很少，并没有发挥其应有的作用。
　　
　　三、对国有资本经营预算支出的政策建议
　　
　　国有资本经营预算支出是一项政策性很强的资源配置活动，涉及到国家经济发展的整体战略布局和企业经济发展的长期利益与短期利益的协调。预算支出必须遵循局部利益服从于整体利益，短期利益服从于长期利益的原则。笔者认为，当前我国的国有资本经营预算分配主要应采取以下政策建议：
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　（一）国有企业改制重组成本的分配支出
　　国资委需要制定中央企业改制基本规划，明确中央企业改制总体时间表，测算总的改制成本支出量和阶段性改制成本支出量。其实质是编制中央企业改制重组支出的年度和长期预算。对能自行支付改制成本的企业，其改制成本支出可由企业在按规定上缴收益前先行扣除，但改制成本的测算需经国资委审定。对不能自费改制的企业，其改制成本不足部分由国资委从国有资本经营预算的支出项目中支出。所需资金缺口可由改制企业测算后报国资委审定。国企改制重组支出预算是在一个预算年度内根据总体改制重组情况做出的一个预先性安排。但在向改制企业支付的时候，不宜预先拨付，以防改制资金被挪用，而应采用“实际发生制”，即在改制方案批准后，改制实施时由国资委即时拨付。可一次性拨付，也可根据改制阶段分批次拨付。
　　
　　（二）现有出资企业补充资本金的分配支出
　　资本金支出管理是考验国有资本经营预算制度有效运行的关键，而资本金支出对预算编制机构的要求非常高，要对国有资本总体布局、产业发展、企业运行等有清晰的把握。
　　要明确国有经济布局和结构性、战略性调整的总体思路，制定国有资本调整的具体规划和方案，从而明确国有资本需要控制和加强的具体行业或领域，这是国有资本经营预算分配进行资本性支出的基本依据。需要补充资本金的出资企业应同时符合以下要求：所在行业对国家有战略意义，确是国有资本需要控制、加强与支持的领域；企业确实需要资本金支持。根据国有资本有进有退的原则，对可能从所在行业或领域逐步退出的国有企业；长期亏损、扭亏无望的国有企业；资本金相对充足、无需国有资本再投入的国有企业，则不给予预算支持。
　　同时，为保证国有资本投入的科学性，需要建立资本金支出管理咨议机构，该机构的主要职能是：对国有资本预算中补充资本金的支出提出总体意见；对向每个具体企业补充资本金的动议进行评估并提出咨询意见；对资本金支出效果进行评估。咨议机构的组成应有广泛代表性，可包括财政、发改委等政府机构以及专家学者等。首先，企业或国资委有关部门提出补充资本金的动议，详细说明需要补充资本金的数量、原因；其次，国资委进行初步审查，再提交有内外部专家组成的咨议机构进行评议；然后，咨议机构评议并提出意见；最后，由国资委根据咨议机构意见及相关信息，确定需要补充资本金的企业对象和投资数量，汇总后编入国有资本经营预算，经审定后执行。
　　
　　（三）向社保基金转移的分配支出
　　在建立国有资本经营预算的同时，应研究建立相对独立的社保预算，同时在财政公共预算、国有资本经营预算、社保预算之间建立规范、责任清晰、受约束的资金通道，从而保证各方资金平衡。用国有资本预算补充社保基金涉及财政公共预算、社保预算、国有资本预算三者之间的统一平衡问题，补充额度须由国资委、社保基金会、财政部共同进行反复讨论和测算，再由国务院统一协调决定，最后由全国人大批准。
　　
　　（四）向公共财政转移支出
　　由于国有企业改革和国有经济布局调整还未到位，国有资本经营预算收支便存在很大的不稳定性，保持年度平衡的难度较大，如当改革任务重或补充资本金量大时，预算总支出可能会超过预算总收入，预算则可能出现赤字。这就需要在国有资本预算盈余范围和弥补财政支出额度之间确定一个基本标准，在国有资本预算没有盈余或在规定的盈余范围内，不宜考虑向公共财政进行转移性支出；当超过规定的盈余范围时，可按一定比例向公共财政转移性支出，防止因过度向公共财政进行转移性支出导致国有资本预算出现严重赤字。
　　
　　（五）国有资本经营预算分配的考核奖励支出
　　国有资本经营预算支出中应体现相应的奖励支出，纳入国有资本经营预算分配支出。奖励要落实到具体的企业和个人，并以企业经营者为主要对象。以国有资本经营预算收益为考核依据，对于实现预期经营目标的企业经营者要兑现预先设定的高薪和物质奖励；对于经营业绩突出、有重大贡献的企业经营者则另行给予其他形式的物质奖励；而对于那些没有实现国有资本经营预算指标的企业经营者，则采取降撤职、降低薪酬等惩罚措施。这种激励机制应当建立在科学、合理的考核标准和考核程序之上。
　　
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