军队社会化保障合同规范化管理探析

　　摘 要：概括地说，军队社会化保障就是向社会采购货物（工程、服务）。这就意味着军队和地方要发生经济和利益往来，经济合同作为调节和规范双方当事人权利和义务的合法载体，对其管理的力度和水平会直接影响到社会化保障的质量和效果。因而，规范合同管理就显得尤为重要。就目前情况来看，在军队社会化保障改革过程中，合同管理还未成体系，各领域之间、同一领域内部“各自为政”现象突出，亟待规范。

　　关键词：军队社会化保障；合同；规范管理

　　Abstract：In summary, the military socialized support is the procurement of goods (works, services)from , which means there exists the economic exchange between the army and local areas. Thereof the management of economic contract which acts as the legitimate carrier of regulating and standardizing the rights and obligations of these two parties will directly affect the quality and result of socialized support.Therefore, standardized contract management becomes particularly important.On the current situation, in the process of the military socialized support reform, a system of contract management has not come into being and there is isolation in different regions or even the same regions, which needs to be standardized.

　　Key words：the military socialized support; contract; standardized contract management
　　
　　军队社会化保障，是世界各国军队建设发展的大趋势。社会化保障是一个大概念，它不仅仅限于后勤领域，更是包括后勤保障、装备研制、生产和维修、人才培养和教育训练等能够依托社会保障的所有方面。因此，建立规范的、制度化的社会化保障合同管理体系，对于推动军队社会化保障健康、有序、高效发展，具有十分重要的意义。
　　 一、加强军队社会化保障合同规范化管理的必要性
　　
　　（一）军队社会化保障合同规范化管理是市场经济体制的客观要求
　　从市场供求角度来看，部队和地方合作单位之间并不是管理与被管理者的关系，而是一种经济上的合作关系，双方的权利和义务只能通过合同来体现和确定，这就需要合同当事人去切实搞好合同各环节的管理。
　　（二）军队社会化保障合同规范化管理是军队社会化改革顺利推进的根本保证
　　实施社会化保障合同规范化管理，可以规范和约束军队单位和地方合作单位的保障、经营行为，保证各方当事人依据合同的约定而达到其目的，推动社会化保障走上良性运作轨道；同时也便于上级统一管理、掌握和分析考评保障效益，总结经验和不足，从而推进社会化改革进程。
　　（三）军队社会化保障合同规范化管理是提升保障效能和军费使用效益的有效途径
　　社会化保障是一种市场行为。市场经济的趋利性，很难避免地方合作单位为了单纯的追求经济利益而降低保障质量，或军方人员利用职权“吃、拿、卡、要”等现象和行为的滋生。通过规范社会化保障合同管理，便于依法运作，抑制腐败，提升保障效益。同时，随着军队社会化保障的全面推开，除官兵的工资津贴外，未来用于社会化保障方面的军费比重会越来越大，所以规范合同管理，对于管理、使用、监督好这部分经费，提升军费使用的总体效益是十分必要的。
　　（四）军队社会化保障合同规范化管理是军地双方建立长期保障关系的必要前提
　　我们所期望的不是与地方合作单位维持短期互惠互利关系，而是期望长期合作。通过合同管理来保证双方利益的获得，在合作双方利益趋于平衡的基础上，建立一个长期互惠互利合作关系。
　　
　　
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二、我军社会化保障合同管理中亟待解决的问题
　　
　　军队社会化保障的合同管理经过几年的实践，已日臻完善，取得了明显的军事经济效益，但仍存在一些突出问题，主要有：
　　（一）思想上不统一，认识上有偏差，合同管理水平低
　　 社会化保障项目对于一个部队或一个部门来说都是大事，单位党委、首长以及有关部门都是十分重视的，但由于在合同管理环节尚没有具体、系统的管理规范可遵循，加之对合同管理认识上的局限性，认为对合同管理只能作原则性规定，具体的合同管理内容一时难以统一规范，故执行部门在合同管理环节无所适从，只能“沿用”或“套用”社会或各自部队现行的做法。其结果是同样的改革项目，有的单位的合同文本数十页，而且经当地公证处公证；有的单位则一、二页纸，数百字了事。有的即使在合同文本方面“自我规范”了，但在合同的履行阶段却疏于监管，其结果也只是“纸上谈兵”，其保障质量和效益大打折扣。
　　（二）管理体制不健全，责、权、利界限不清
　　主要表现在自上而下均无统一规定的合同管理主管机构、专业的合同管理人员以及与之配套的管理制度。各单位实行的是分散管理——哪个业务部门的项目，哪个业务部门负责管理，该业务部门既是保障部门又是合同管理部门。所以就出现了一个单位有多少种社会化保障项目就有多少个合同管理部门的现象。最终导致管理混乱、责、权、利界限不清。
　　（三）合同文本不规范，要素不全，表述不准，约束力不强
　　目前我军除大宗招标采购物资和建筑工程类项目有可参考文本之外，其他大部分社会化保障项目尚无可作为依据的合同参考文本，致使诸如“饮食保障”、“交通保障”以及“理发、洗澡、服务社”等方面的社会服务项目的合同，“五花八门”极不规范，主要体现在文本简单，漏洞多；无印章或业务专用章，或业务章与单位行政章混用，或与无法人组织的个人签订合同等。由于合同文本要素不全，表述不准，至使在合同的执行过程中约束力不强，存在着执行上的偏差。
　　（四）合同管理内控制度缺失，监督乏力
　　合同管理的内控制度，就是合同的订立、变更、履行以及终止的全过程中，不相容岗位相互分离、互相监督制约，相关部门领导要对合同管理的全过程实施监督检查。而现实中，多数单位就是有一个人（一个部门）“一竿子”插到底，相关领导也只能是从程序上履行“批阅、签字”的形式而已，没有规范出一套统一协调、相互衔接的合同管理内控秩序，各环节监督乏力，合同管理水平难于提高。
　　
　　三、实现我军社会化保障合同规范化管理的政策建议
　　
　　合同规范化管理，不能简单地认为仅是规范合同文本，而是对合同管理的整个过程进行规范。所以规范的合同管理应当包括建立健全合同管理的组织机构、法规制度、合同过程控制以及合同分析等诸多要素，建立科学的社会化保障合同管理体系。
　　 （一）设置高度独立、集中统一的合同管理体制
　　军队社会化保障合同管理体制是指军队划分社会化保障中合同管理职责、权限和处理其合同管理关系的根本制度。鉴于社会化保障涉及到司、政、后、装的各个领域，对其合同实施统一规范的管理，是确保我军社会化保障质量和效果的必然要求。因此，我们认为应设置直接隶属于中央军委的合同管理体系（以下简称“合同管理系统”）。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　1.合同管理总局的职能。成立“全军社会化保障合同管理总局”，直属军委办公厅。其主要职能：掌握国家有关社会化保障合同管理方面的动态信息；负责制定全军社会化保障合同管理相关法规及政策性规定；检查政策法规的执行；参与带有全局性合同管理项目的调研、论证和试点；参与四总部机关及其事业单位合同的定价、签订、履行、监督工作；负责本系统合同管理专用章的管理；指导各合同管理分局的合同管理工作；负责社会化保障合同管理政策和专业技术咨询；指导全军重大招标采购项目的评标、定价、公证工作；受理全军合同管理工作中的重大投诉、总部机关和事业单位合同管理中的各类投诉、供应商的质疑、合同纠纷的调解和仲裁。四总部所辖诸部及所属事业单位的合同业务部门与合同管理总局联系。
　　2.区域合同管理分局的职能。在各大军区所在地派属“驻××区合同管理分局”实施区域管理。其主要职能：了解和掌握本区域内的社会化保障合同管理动态信息；认真贯彻落实全军合同管理法律法规及政策性规定，拟制有关规章制度；参与区域性合同管理项目的调查、论证；参与所在军区和军兵种机关、院校、医院合同的定价、签订、履行、监督工作，指导所属各合同管理办事处的合同管理工作；受理所在军区和军兵种机关、院校、医院合同管理工作中的投诉、供应商的质疑、合同纠纷的调解和仲裁；承办“合同管理总局”赋予的合同管理相关事宜。大军区、军兵种所辖诸部的合同业务部门、院校和医院的院务部直接与区域合同管理分局联系。
　　
　　3.区域合同管理办事处的职能。区域合同管理局派属“驻××分区合同管理办事处”实施划块分管。该处直接负责分区内所有军以下单位（如集团军、军兵种所属部队、院校以及地区军代局等）的社会化保障合同管理工作。职能参照“驻××区合同管理分局”。 该分区内的所有军以下单位的合同业务部门直接与对应的分区合同管理办事处联系。
　　（二）完善社会化保障合同管理的相关法规体系
　　完善法规体系，是军队和国家共同把握的方向问题，是军队社会化保障实施合同规范化管理的最高形式。一方面，建议有关部门参照国家机关、地方高校以及外军通行的做法，抓紧制定军队社会化保障合同管理的系列法规，例如制定《军队社会化保障合同管理法》、《军队社会化保障合同公证法》、《合同竞争法》、《战时的合同法》等等，同时还要抓紧建立和完善有关社会化保障的行为规范、责任承担、保障标准、质量监督与考评、税收政策、法律咨询、服务仲裁和执行等方面的法规制度。如：合同集中管理与归口分散管理制度；授权委托与合同专用章制度；可行性研究制度；合同会签、公证制度；内部控制、协作制度；账务统计、报表制度；监督检查、分析考评制度；档案归拢、管理制度；保密制度；回避制度；合同管理人员培训上岗制度等。另一方面，建立法规体系不仅要考虑平时，也要考虑战时的特点。制定与战时社会化保障相适应的动员性法规，对战时物资筹措、征集，运输工具、技术修理力量的征用征调做出明确具体的规定，保证战时社会化保障工作顺利进行。
　　（三）规范军队社会化保障合同全过程管理
　　军队社会化保障合同管理过程主要包括：合同签订前的准备阶段、合同订立阶段、合同履行阶段以及合同变更、解除或争议的协商与调解等重要环节的管理活动。鉴于上述“合同管理系统”的建立，为实现统一、规范的合同管理提供了支撑平台，但要实现规范军队社会化保障合同全过程管理，全面提升社会化保障的质量和效果，还要着重做好以下几方面的工作。
　　1.合同签订前准备阶段的管理。在这一阶段主要是对合同当事人的资格审查。包括对合同签约人的资格认证和对签约对象履约能力的审查。各级合同业务部门是合同的当事人，也是这一阶段合同管理的主体。相应的“合同管理系统”机构应按规定的职责，参与合同管理项目的调研、论证，采用专业手段验证、审查合同当事人的资格和履约能力，为合同业务部门履行职责提供强有力的技术支持和专业服务。
　　2.合同订立阶段的管理。合同订立阶段，主要是选择订立方式和审查订立条款。在这一阶段各级“合同管理系统”机构要充分发挥专业特长，对相关合同业务部门给予系统、全面、具体的专业指导。除了指导其选定合同订立方式外，还要提供切实可行的合同文本，并对合同文本的合法性、有效性负责。
　　3.合同履行阶段的管理。合同一经签订各权利主体就应严格履行。在这一阶段相应的“合同管理系统”机构要对合同的履行实行动态管理和监控。首先，应主动、全面、正确地督促合同业务部门按合同约定履行好军方义务。同时要协助合同业务部门严格、认真地监督对方履行好相关义务。对于任何一方的违约行为，“合同管理系统”机构都有制止违约行为，调节纠纷，直至诉诸法律的权利。
　　4.合同变更、解除或争议的协商与调解。原则上，合同变更、解除要在相应的“合同管理系统”机构的签证和指导下按规定程序办理。
　　合同变更、解除问题的处理。合同由于客观原因需要变更或者解除合同的，须经双方协商，重新达成书面协议，新协议未达成前，原合同仍然有效；军队收到对方当事人要求解除或变更的通知书后，应当在规定的期限内作出书面答复；合同变更必须按规定程序办理合同变更评审，并办理书面的变更手续；合同变更引起索赔的，合同变更必须与索赔同步进行。
　　合同争议问题的调解。合同双方发生纠纷时，首先要立足于实事求是，平等协商解决；在一定期限内无法协商解决的，合同业务部门应及时书面报告相应的“合同管理系统”机构，由其负责人拟定处理意见后，可请地方政府有关部门协调，促使双方达成谅解；在协商解决无效的情况下，合同承办人员应及时书面报告相应的合同管理职能部门，并抄送上级合同管理部门。由其负责人拟定处理意见后，交仲裁机构裁决。仲裁决定书具有法律效力，一方逾期不履行，另一方可向有管辖权的人民法院申请执行。
　　5.建立健全合同管理评估体系。一项合同从准备阶段—订立阶段—履行阶段（如无变更、解除或争议）到结算归档，是一个完整的运行区间。建立一套切实可行的评估标准，由相应的“合同管理系统”机构对合同产生和履行的各个评价点进行考核评估。实现对合同项目的进度和质量进行系统的、或阶段性的动态考核，据以评价“合同管理系统”和“合同业务部门”的工作绩效，不断总结提高，使合同管理质量和水平逐步提升。
　　军队社会化保障合同规范化管理是一项庞大的系统工程，不可能一蹴而就。发达国家已经有了几十年的经验积累，我国改革开放以来，企业、公司以及事业单位合同管理的成功经验都为我军建立健全合同管理体系提供了有益的借鉴。只要我们坚定目标，遵循市场经济规律，运用法律的武器，掌握科学的方法，不断改革拓新，随着规范的军队社会化保障合同管理体系的建立与完善，必将促进军队社会化保障质量和效能的大幅提高。
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　　参考文献：
　　〔1〕 廖锡龙. 大力推进后勤保障和其他保障社会化〔N〕. 解放军报,2006-03-02.
　　〔2〕 徐克洲.外军后勤宏观管理体制机制的改革趋势及启示 〔J〕. 后勤学术,1998,（2）.
　　〔3〕 刘亚儒. 军队后勤保障社会化含义及运行体系的构成〔J〕.后勤学术,2000,（4）.
　　〔4〕 张经，等.企业合同管理〔M〕.北京:中国工商出版社,2003.
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