建设承接产业转移基地中采用ＰＰＰ管理模式的探索

　[摘要]产业转移基地是产业转移工作的支撑主梁。要把梧州市打造成为广西承接东部产业转移基地，必须拥有雄厚的财力保障，融资在梧州市建设承接东部产业转移基地的战略中举足轻重。本文拟就梧州市建设承接东部产业转移基地中采用PPP管理模式作尝试性的探索，以求解决资金的瓶颈问题。
　　[关键词]产业转移基地；融资；PPP模式
　　
　　广西壮族自治区党委、政府作出了把梧州市等桂东城市建设成为广西承接东部产业转移基地的战略决策。这是梧州市快速融入珠三角，加快各种经济要素的优势互补。优化资源，吸纳珠三角等东部区域的产业转移，实现梧州跨越式发展的历史机遇和现实使命。产业转移基地的建设涉及到市场、资源、布局、规划、资金和管理的统筹研究和落实，资金作为产业转移基地建设的财力支撑，如能妥善处理好就是产业转移基地建设的加速器，否则就是制约产业转移基地建设的瓶颈。本文拟就梧州市建设承接东部产业转移基地中采用PPP管理模式作一尝试性的探索，以求解决承接东部产业转移基地建设中资金的瓶颈问题。
　　
　　一、PPP管理模式简介
　　
　　PPP是英文PublIC-Private Partnerships的缩写，译意为公私合作伙伴，是投资管理学中重要的融资方式。据《西方经济学》介绍。PPP的适用范围较广。从经济学公共物品理论来分析，除私人物品或服务外，凡是生产或提供具有非公共物品或服务的项目都可以采用PPP管理模式，特别是在基础设施中应用较多。包括交通(路桥、机场、港口、码头)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育、公共不动产管理等。随着经济全球化和投资多元化的不断深入。采用以公私合作为基调的PPP管理模式的领域也不断向广度、深度尝试和拓展。特别是在目前财政资金普遍短缺而私人资本(或民营资本)明显过剩的情况下，PPP管理模式对于政府和私人资本同时具有吸引力。在我国，PPP管理模式较多地应用在基础设施建设特别是城市基础设施建设方面。在教育、卫生、社会保障、公共不动产管理等方面还较少甚至没有涉及西方国家流行的公私合作的PPP管理模式。因此，梧州建设承接东部产业转移基地中采用PPP管理模式也只可作为一次尝试性的探索。
　　
　　
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二、PPP管理模式在建设承接东部产业转移基地中的作用
　　
　　在梧州建设承接东部产业转移基地中引进PPP管理模式，可以产生以下作用：
　　
　　(一)解决建设承接东部产业转移基地过程中投资不足或融资渠道狭窄与融资方式单一的问题
　　目前，梧州财力较薄弱，远远不能满足建设承接东部产业转移基地的资金需求。对承担基础设施建设职能的政府财政提出了挑战。按照“共同投入、共同开发、共同受益”的投融资原理，通过PPP可以吸引梧州区域内外的民营资本到产业转移基地的基础设施中来进行投资建设，从而弥补梧州建设承接东部产业转移基地投资过程中的资金的不足。引进PPP管理模式可以多种多样，灵活选择。可以根据不同的项目性质通过不同的模式引进民营资本。例如，可以广泛使用BOT形式(英文Public-Operate-Transfer的缩写，译意为：建设一运营一移交，是社会资本投资参与国家基础设施建设的一种融资方式，是PPP管理模式的融资方式之一)，把财力投入到培植产业集群、产业群聚集园区建设、公共服务平台建设、工业园区建设、大型仓库仓储设施建设、基础设施建设等项目建设中来。
　　
　　(二)提高建设承接东部产业转移基地的管理效能
　　不同形式的PPP管理模式可以从不同的投资方来提高建设承接东部产业转移基地的管理效能。因为投资是与风险和报酬相连的，投资的目的就是实现既定的投资目标效益，为了实现投资效益就必须努力降低投资成本，避免或减少投资风险。要达到这些目的。就要求投资双方(或多方)在公私合作的过程中，齐心协力。齐抓共管，不断提高管理效能。通常情况下，政府(或其他部门)独资建设往往存在建设成本较高且建设工期较长等现象，而引进PPP管理模式，这种现象将会消失。因为在管理方面，在大多数公共机构中，诸如清晰任务的界定、明确的工作标准和责任追究制度等此类原则问题并没有像多数私营业主那样得到严格落实，这一区别既是公共机构和私营业主之间存在巨大成本差异的主要原因，也是私人(或民营)管理部门的管理效能往往高于公共部门的管理效能的关键因素。就如研究学家、美国民营化专家萨瓦斯的研究成果所言：“市政部门从事同样工作的成本比承包商高88％(考虑税收效应和利润效应)，换言之，市政机构的资源利用效率要低得多”。因此，通过与民营企业的合作来提高建设承接东部产业转移基地的管理效能，这也正是采用PPP管理模式的重要因素。
　　
　　(三)促进梧州承接东部产业转移的提速发展
　　在计划经济年代，产业基地和服务基地建设、公共服务平台建设、基础设施建设、公共不动产管理等项目的建设和管理通常是政府的责任，应由政府投资、政府建设和政府经营与管理，是计划经济条件下固有的公益性质的公共事业，似乎与集体和私营业主无关。然而。随着市场经济体制改革的不断深化、社会经济的不断发展以及世界经济全球化和投资多元化的格局日趋成熟和完善。维持政府公共事业的供给能力已难以满足日益增长的资金需求。而且，长期的投资不足会成为政府巨大的财政负担，而财力的不足将严重制约投资的数量和质量。财政体制改革和金融体制改革也应与时俱进，在政府公共事业建设和发展过程中，建立健全与社会主义市场经济相适应、以政府投资为主、以市场调节投资行为和以投资主体决策自主、风险自负为基础的政府实行宏观调控的资本要素配置机制和管理制度，以优化资本结构与资源配置的新型的投资机制。这是时代发展的必然结果。因此，PPP管理模式是促进梧州承接东部产业转移提速发展的理想途径。PPP能够很好地解决目前梧州建设承接东部产业转移基地过程中所遇到的资金、风险和效能问题。
　　
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　　三、采用PPP管理模式的尝试探索
　　
　　(一)选择合适的项目
　　根据投融资学原理。不是所有的项目都适合采用公私合作的模式。在决定选择一个项目是否采用公私合作的模式时，除了要考虑项目本身的条件和特点外，还要综合考虑项目的资源、经济、技术、环境和社会(公平)等各方面的因素来决定，并要以5E即：经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectivenss)、公平性(equity)、环境(environment)作为选择合适的项目和采用合适形式的管理模式的基本原则。经济性指在投融资中建立高效低耗的投融资支出机制，使其达到确保投融资收益的条件下耗费资源的最小化和现金流量最大化，也即效益既定条件下的成本最小化；效率性是指投入资源和产出成果之间的关系，也即成本既定条件下的效益最大化；效果性是指目标实现的程度和实际取得的成果之间的关系，也即成本(资源投入)一定条件下的效益有无或者大小情况，是否实现了投融资决策既定的目标；公平性原则指的是效果(如服务的数量和货币化的收益)和努力(如货币成本)在社会群体中的不同分配，作为一个衡量性指标，其关心的是投融资的服务团体或个人是否都受到公平的待遇；环境，所指的不仅仅是要求建设项目的发展规划符合社会经济健康、可持续循环发展的环保评估质量标准，更重要的是一个项目采用PPP管理模式的所需要的诸如政策环境、经济环境、技术环境和市场环境等等良好的内部环境和外部环境。一个项目的经济性强弱是该项目能否采用PPP管理模式的一个关键条件，是民营部门投融资决策的一个重要的平衡杠杆。5E相辅相成，系统、全面、综合地决定投融资者的投融资态势。
　　
　　(二)选择合适的合作伙伴
　　合作伙伴的选择在PPP管理模式中举足轻重，也是一个至关重要的环节。选择合作伙伴应遵循公平竞争的原则。竞争机制的引入一方面可以促进各类投融资者特别是民营业主平等参与竞争，激发政府部门和参与投融资单位之间的联合、协作、开放、共享的积极性，另一方面可以在规范、透明的竞争运作中降低成本、提高效率。由于项目建设是一个系统工程，因此，选择的合作伙伴还应具备此类项目的投资、经营和管理方面的经验、技术和管理技能以及相当的财务实力，具有此类行业的资质。
　　
　　(三)选择合作伙伴的程序
　　由于投资项目或采用PPP管理模式的不同，选择合作伙伴的程序也有所不同。选择合作伙伴是一项复杂而艰巨的工作，在实际操作中可能遇到许多复杂的问题和繁琐的环节，但基本上需要经过如下几个环节：
　　1　方案的准备。(1)组织落实。成立项目领导小组，主要负责招商引资的协调和决策。在此阶段，政府通过“引鸟入笼”乃至“抓鸟入笼”，想方设法招商引资，采取政府招商、企业招商、以商招商、政府与政府合作推动产业转移融资等多种方式，吸引更多的珠三角投资者进入梧州。当然，也可以委托招标公司作为招商代理，负责招商全过程的具体事务。(2)文书的准备。在这个环节中，法律顾问要介入，此阶段的工作主要是建立规范的合同范本，编制详细、严谨、规范的《合作协议书》以及相关的文书和合同或协议。(3)政策咨询。主要包括政府的授权、经营权限、经营权的期限、税收的优惠政策、前期的工程费用、土地政策、物价政策以及风险投资鼓励、政府采购等其他财税政策等等。项目的成功离不开政府的支持。特别是政策方面的支持。(4)设置准入条件。即根据项目内容和要求，结合行业特点，对项目合作伙伴确定相应的准入条件。
　　2　资格的预审。(1)发布竞标信息。根据《招标法》规定的格式和程序，采用招投标方式(招标一投标一评标)选择投资人，在公开的媒体上进行信息发布。必要时还应召开竞标商讨会，解答竞标商提出的疑问。(2)资格预审。在资格预审中坚持“公平、公开、公正”的原则，由专家组对资格进行预审。从中排除不合格的参与者。
　　3　合作申请和评估。(1)招商引资申请，已通过的资格预审参与者根据合作的文件要求，拟议准备投融资及经营管理的建议书。(2)参与竞标者递交投融资及经营管理的合作建议书。项目领导小组或招标公司要妥善保管好各个竞标者递交的投融资及经营管理的合作建议书，以免泄漏竞争者的商业秘密。(3)招商引资。在公证部门的公证监督下，召开专家评估会对竞标者的资质、资金、技术、管理等进行评估确认，接受项目建设合作。
　　4　签约。即根据公私投资双方的意向签订项目投融资协议、产品或服务的购买协议、经营权协议、转让协议以及附属协议等等各种协议。
　　5　项目融资。按照公私合作双方约定的比例出资，落实资金到位，进入实质性的融资程序。
　　6　项目建设。在签订上述协议或合同以及资金到位后，进入项目实施和建设的过程。
　　
　　(四)建立健全项目监管体制和绩效评价机制
　　1　建立健全项目监管体制。“监管出效益”是管理学中的至理名言和黄金法则。建立健全项目监管体制是公私合作PPP管理模式成功的关键。监管体制包括监管主体和监管对象。监管主体必须具备独立性，即其在结构上要与政府其他部门严格分开，能够独立行使监管职权和独立执行监管政策。监管对象要符合有利于引入竞争机制和具有完善的信息平台，以确保信息的获取和传递顺畅。
　　2　建立健全绩效评价机制。绩效评价是一种有效的管理方法，通过绩效评价可以对公私合作的PPP进行更有效的管理。任何绩效评价机制都有三个基本要素：评价指标、评价标准和评价方法。建立绩效评价体系应包括评价主体、评价对象和评价方法。评价主体应该具有独立性，否则将缺乏公平性；评价对象应该明确、清晰，应该包括评价的内容；评价方法应该既有原则性。又有灵活性，因地制宜。对于绩效评价，人们越来越重视财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面的综合、协调、评估。因此，同样把绩效评价的内容拓展为5E。即：经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectivenss)、公平性(equitv)、环保性(environmental protection)作为选择PPP管理模式的基本原则。5E相辅相成。系统、全面、综合地评价项目绩效。PPP管理模式绩效评价指标的路径模式如前页图1所示。 
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